II SA/Wa 770/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spraw.), Anna Mierzejewska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił H. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym art. 83 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 58 lat życia wnioskodawca udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 18 lat i 29 dni. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował on 1 rok i 9 miesięcy tych okresów. Ponadto Prezes ZUS podniósł, że w latach: 1983 – 1986, 1990 – 1994, 1994 – 1999 H. M. nie podejmował pracy bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto z dniem [...] czerwca 2004 r. H. M. zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] lutego 2011 r., nie wykonywał on zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Odnosząc się do trudnej sytuacji materialnej organ stwierdził, że także ona nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. M. podniósł, że w ocenianym dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy uległ wypadkowi w pracy i przeszedł dwie operacje kolana nogi prawej. W konsekwencji nie mógł podjąć żadnej pracy ponieważ przechodził rehabilitację. Ponadto wskazał, że był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku, następnie bez prawa do zasiłku jako niepełnosprawny, jednakże pracodawcy nie chcieli zatrudniać osoby niesprawnej. W międzyczasie pogorszył się jego stan zdrowia. Niezależnie od tego uległ wypadkowi, w którym doznał złamania kręgosłupa. Następnie operowany był z powodu [...] oraz leczony na chorobę [...] i [...]. H. M. podał też, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i jest wyłącznie na utrzymaniu żony. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu, podobnie jak we wcześniejszej decyzji organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe znaczenie mają powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami, przez które w świetle orzecznictwa rozumie się zdarzenia bądź trwałe stany o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, wykluczające jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku, nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, orzeczeniem z dnia [...] września 2012 r. komisja lekarska ustaliła, że H. M. jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] lutego 2011 r.. Na przestrzeni 56 lat życia na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy – obecnie ma on udokumentowane 20 lat, 10 miesięcy i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jednakże, w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat tych okresów, został udowodniony jedynie okres wynoszący 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni. Prezes ZUS podniósł, że w okresach: od [...] października 1990 r. do [...] lipca 1994 r., od [...] sierpnia 1994 r. do [...] czerwca 1999 r. i od [...] czerwca 2004 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od [...] lutego 2011 r. H. M. nie podjął pracy bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ww. okresach nie była ustalona wobec niego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, do kontynuowania zatrudnienia celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Prezes ZUS, odnosząc się do wyjaśnień H. M., zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że choruje od 2001 r., wyjaśnił, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Wskazał też, że początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Zgodnie zaś z wcześniej wydanym orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2012 r. całkowita niezdolność do pracy powstała od [...] lutego 2011 r. Organ odniósł się również do faktu zarejestrowania H. M. w Urzędzie Pracy w okresie od 2004 r. do 2011 r., jako osoba bezrobotna i wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, sam fakt bezrobocia nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się zaś do trudnej sytuacji materialnej organ stwierdził, że także ona nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, a nie świadczeniem socjalnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. M. zakwestionował decyzję Prezesa ZUS i wskazał, że jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej, że jest na utrzymaniu żony i że został zakwalifikowany do ponownej operacji, po której nastąpi bardzo długa rehabilitacja. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, stwierdził, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Podobnie obecny stan zdrowia skarżącego nie jest okolicznością szczególną, która może usprawiedliwić brak ubezpieczenia skarżącego przed powstaniem u niego w 2011 r. całkowitej niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna", określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, pozwalającą na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) oraz nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotowa uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności i niekontrolowanej swobody przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenia tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynikają bowiem przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające tym samym granice uznania administracyjnego, a mianowicie: – bycie osobą ubezpieczoną lub osobą pozostałą po ubezpieczonym, – niemożność podjęcia przez wnioskodawcę pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności, – brak niezbędnych środków utrzymania. Ponadto w myśl przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenie w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z tego względu Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest obowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w myśl wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił powyższym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz mało wnikliwe jego rozpatrzenie i ocenę. Odmawiając H. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, organ stwierdził bowiem, że nie stwierdzono zaistnienia szczególnych okoliczności, wskutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że pojęcie "szczególnych okoliczności" nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej. Dokonując jego wykładni, należy mieć na względzie przede wszystkim cel, jakiemu ma służyć wyjątkowy tryb przyznawania świadczeń typu ubezpieczeniowego. Celem tym jest niewątpliwie umożliwienie uzyskania takich świadczeń przez osoby, które z przyczyn od nich niezależnych nie mogły uzyskać świadczeń przyznawanych w zwykłym trybie. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest zatem klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się pojęciem "szczególnych okoliczności", ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, podkreślając w ten sposób cel regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym omawianego pojęcia. Chodzi więc o takie zdarzenia i stany, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość uzyskania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie właśnie tego rodzaju zdarzeń lub stanów, winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkie sytuacje i stany, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, czy też pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Ma to miejsce zwłaszcza w przypadku, kiedy dana osoba ma ograniczoną zdolność do świadczenia pracy ze względu na stan zdrowia, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Oczywistym jest, że orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy stawia osobę, w stosunku do której ją orzeczono, w pozycji gorszej niż osobę zdrową. Zatem nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że uniemożliwia i wyklucza jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy ze względu na to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być w konkretnym stanie faktycznym kwalifikowana jako okoliczność szczególna. Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne, w świetle którego art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika natomiast, że przyczyną przerw w aktywności zawodowej skarżącego mogły być względy zdrowotne, na które się powołuje. Uszło bowiem uwadze organu, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] kaja 2003 r., wobec skarżącego orzeczono okresowo częściową niezdolność do pracy od stycznia 2002 r. (karta 23 i 29 akt adm.). Wprawdzie w aktach administracyjnych nie ma bezpośrednio tego orzeczenia, natomiast informacja o tym orzeczeniu zawarta jest w decyzji odmownej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...]. Ponadto wskazać należy, ze skarżący informował, że jego kłopoty ze zdrowiem rozpoczęły się w 2001 r., kiedy to przeszedł operację [...]. Operacja ta została powtórzona w 2002 r., po której z pewnością prowadzona była rehabilitacja. Ponadto jak wynika z akt sprawy, skarżący w 2009 r. przeszedł kolejną operację, tym razem [...] związaną z [...]. Nie sposób zatem zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem Prezesa ZUS, że do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, w stosunku do skarżącego nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, do kontynuowania zatrudnienia celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem "okoliczności szczególnych" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię tego pojęcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.