I SA/Wa 1031/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. W. S. i M. S., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o stwierdzenie nieważności "decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. (znak: [...])". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że "decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [..] października 1957r. (znak: [...])", której wyeliminowania z porządku prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. żądają wnioskodawcy, nie jest aktem władczym organu administracji publicznej, lecz pismem skierowanym do byłego właściciela majątku ziemskiego pn. [...]. W piśmie tym udzielono wyłącznie informacji o mocy obowiązującej dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., na podstawie którego omawiany majątek przeszedł na rzecz Państwa. Nawet gdyby przyjąć, że zaskarżone pismo jest zaświadczeniem urzędu ziemskiego, stwierdzającym przejęcie nieruchomości na własność Państwa i będącym podstawą wpisu w księgach wieczystych własności tej nieruchomości na rzecz Państwa, to w myśl poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 9 października 2000r. (sygn. akt IV SA 1370/98), podzielonego również przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. (sygn. akt III CZP 90/91, publ. OSNC 1992, Nr 5, poz. 72) jako urzędowe poświadczenie faktu, że majątek został objęty zarządem państwowym, nie może zostać wzruszone na mocy przepisów k.p.a., dotyczących tak wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności. Organ wskazał nadto, że W. S. i M. S. wnieśli pierwotnie o wypłacenie odszkodowania w związku z przejęciem na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zespołu [...], wchodzącego w skład majątku ziemskiego pn. [...], stanowiącego byłą własność K. S. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. wezwano działającego w sprawie pełnomocnika wnioskodawców do sprecyzowania treści zgłaszanego żądania, wyjaśniając jednocześnie okoliczności faktyczne i prawne sprawy oraz wskazując na instytucje prawne mogące prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z uwagi na fakt, iż kolejne pisma pełnomocnika zawierały w istocie powtórzenie pierwotnego żądania, ponowiono prośbę o sprecyzowanie treści złożonego wniosku, informując stronę o treści przepisu § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) oraz przepisu art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na wezwanie, działający w sprawie pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności “decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957r. (znak: [...])". Organ stwierdził, iz w sprawie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Wnioskodawcy, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej było decyzją administracyjną wydaną na podst. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w prawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu podał, że poddany kontroli akt wydany został w wyniku przekazania przez Ministra Rolnictwa wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Okoliczności powstania pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wskazują, że sama zasadność przejęcia nieruchomości nie była przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy. Treść skarżonego pisma ma jedynie charakter informacyjny i nie rozstrzyga o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r., nr 4, poz. 13), gdyż co wymaga podkreślenia, zasadność przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa nie była kwestionowana przez stronę. Wskazywane przez skarżących, jako część dyspozytywna przedmiotowego pisma, zdanie "Wymieniona nieruchomość nie może być zwrócona ani w części, ani też w całości byłym właścicielom." w żaden sposób nie może przesądzać o charakterze skarżonego aktu administracyjnego. Przytoczone zdanie ma jedynie walor informacyjny wskazujący, że w ocenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, ze względu na przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej, wnioskodawcy nie mają możliwości uzyskania zwrotu nieruchomości. W ocenie organu nie ma podstaw do traktowania tego pisma jako decyzji administracyjnej. Minister podał, że organy administracji, co wielokrotnie było podnoszone przez Ministerstwo w pismach do pełnomocnika skarżących, właściwe są do orzekania o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e ) dekretu o reformie rolnej, które to orzeczenie jest niezbędne dla dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Z akt nie wynika, aby właściciele majątku w [...] lub ich spadkobiercy kiedykolwiek wystąpili z takim wnioskiem do organów administracji publicznej. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. stała się przedmiotem skargi W. S. i M. S., reprezentowanych przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która z uwagi na uchybienia proceduralne, m.in. naruszenie art. 105 K.p.a. polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania dokonane przez organ I instancji rozpatrujący wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie powinna pozostać w obrocie prawnym, a w konsekwencji naruszenie również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, kiedy to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekając jako organ II instancji, miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji wydanej przez organy dekretowe, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nie wyczerpaniu przez Ministra wbrew dyspozycji tych przepisów wszelkich dostępnych prawnie możliwości uzyskania dokumentacji źródłowej dotyczącej stanu prawnego i faktycznego majątku [...] o pow. [...] ha, położonego w powiecie [...], stanowiącego własność K. S. na dzień przejęcia go na zasadach dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, 3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcie z zebranego materiału dowodowego błędnych wniosków z niego niewynikających, polegających na tym, że Minister uznał, że orzeczenie z dnia [...] października 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzkiego Zarządu Rolnictwa w B. Urzędu Urządzeń Rolnych znak [...] jest jedynie zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną uniemożliwiając tym skarżącym dochodzenie dalszych roszczeń po stwierdzeniu nieważności tej decyzji, 4. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania i orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej, 5. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez dowolne dokonanie wykładni orzeczenia z dnia [..] października 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzkiego Zarządu Rolnictwa w B. Urzędu Urządzeń Rolnych znak [...], jako zaświadczenia, a nie decyzji. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie solidarnie na rzecz skarżacych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu obszernie uzasadnił stawiane zarzuty. Podkreślił, że działaniem wysoce nagannym było zaniechanie przez organ, na obu etapach postępowania w przedmiotowej sprawie, zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanego aktu administracyjnego. W ocenie pełnomocnika, z całokształtu materiału dowodowego, w tym z korespondencji K. S. z właściwymi organami dekretowymi, wynika, że zasadność przejęcia [...] była przez spadkodawcę niejednokrotnie kwestionowana. Starał się on uzyskać choćby rekompensatę (odszkodowanie) za bezprawnie odebraną nieruchomość i w tym upatrywał swój interes prawny. W tej sytuacji organ, który wydał kwestionowane orzeczenie był władny do rozstrzygnięcia, dlatego też jednocześnie był władny do załatwienia sprawy w formie decyzji. W końcowej części skargi pełnomocnik podniósł, że niewątpliwie, nawet w braku zebrania całości materiału dowodowego przez organ, można stwierdzić, iż odebranie K. S. nieruchomości stanowiącej [...] na gruncie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest jaskrawym, oczywistym i bezspornym naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Dodatkowo wskazał jedynie, że zaskarżona decyzja nie przesądza – wbrew twierdzeniom skargi – że pismo PWRN w B. jest zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. O zaświadczeniu wspomina i tylko hipotetycznie wyłącznie decyzja Ministra z dnia [..] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., kontroli w postępowaniu nieważnościowym może być poddana decyzja administracyjna (art. 156 § 1 k.p.a.), postanowienie, od którego służy zażalenie (art. 126 k.p.a.) oraz zatwierdzona ugoda (v. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 617). W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo stwierdził w niniejszej sprawie, że pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem, który mógłby być poddany kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Pismo to stanowi jedynie informację przekazaną w odpowiedzi na pismo skierowane przez K. S. do Ministerstwa Rolnictwa, w którym dawny właściciel domagał się odszkodowania za odebraną nieruchomość rolną. Organ prawidłowo przyjął, że pismo to nie stanowi aktu władczego rozstrzygającego sprawę indywidualną. W piśmie tym poinformowano jedynie, że nie zmieniły się przepisy, na podstawie których nieruchomość [...] o obszarze [...] ha przejęto na cele reformy rolnej. Wskazano, że nieruchomość nie może być zwrócona. Dla uznania, że określone pismo, akt stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinna istnieć w przepisach prawa materialnego norma prawna pozwalająca na rozstrzygnięcie w formie decyzji o uprawnieniu lub obowiązku w ściśle określonym zakresie, czy przedmiocie. Pismo z dnia [...] października 1957 r. takiego aktu nie stanowi. Niezależnie więc od tego, że zawiera wskazanie adresata, oznaczenie organu i podpis kierownika nie jest władczym aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę K. S. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej. Brak jest też podstaw do uznania, na gruncie tej sprawy, że pismo to stanowi decyzję administracyjną w innym przedmiocie, albowiem nie rozstrzyga o prawie, czy obowiązku, który określony byłby w przepisach prawa materialnego. W związku z tym, że pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nie zostało wydane na podstawie § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, w sprawie niniejszej nie można rozstrzygać o naruszeniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 10 poz. 51 ze zm.), czego pełnomocnik skarżących domagał się we wniosku o stwierdzenie nieważności. Podkreślenia wymaga, że aby organ mógł orzekać o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem o tym, że "nie podpada" ewentualnie pod ten przepis, konieczne było złożenie wniosku w tym zakresie. Prawo złożenia takiego wniosku wynika z treści § 6 powołanego wyżej rozporządzenia. Tryb ten był zatem uruchamiany w przypadku, gdy właściciel twierdził, że jego nieruchomość lub jej część nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (v. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06, orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała SN z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III CZP 21/11, OSNC 2011/12/133). Zagadnienie prawne dotyczące tego, czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 powołanego rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit.e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 3/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie dawny właściciel nieruchomości – przed otrzymaniem pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. – nie wnosił o wydanie orzeczenia w trybie § 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Z treści pisma skierowanego przez byłego właściciela do Ministerstwa Rolnictwa nie wynika, aby kwestionował on prawidłowość przejęcia nieruchomości rolnej, a jedynie domagał się odszkodowania. Trafnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że pismo z dnia [...] października 1957 r. nie jest decyzją administracyjną, która rozstrzygałaby o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak również inną decyzją, rozstrzygającą - na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego – o uprawnieniach, czy obowiązkach adresata. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ nie naruszył przepisu art. 7, art. 8, art. 77 § 1, czy art. 80 k.p.a. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty pełnomocnika skarżących, co do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy nieprawidłowej oceny materiału dowodowego. Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności jest dokonanie oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w tym trybie. Nie można zatem mówić o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego w sytuacji, gdy organ nie dokonywał oceny prawidłowości zaskarżonego aktu i postępowania, w ramach którego został on wydany, a stwierdził jedynie, że akt ten nie podlega kontroli w trybie nieważnościowym. Zarzuty skargi dotyczą w istocie żądania badania i stwierdzenia, że nieruchomość rolna odebrana została dawnemu właścicielowi bezprawnie. Ocena w tym zakresie wykraczałaby poza granice niniejszej sprawy. Sąd zauważa jednocześnie, że organ prawidłowo stwierdzając, iż pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, powinien był, na podstawie obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 2008 r. przepisu art. 157 § 3 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. Jednakże, w ocenie Sądu, umorzenie postępowania administracyjnego i zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik tej sprawy. Z tych też względów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.