II SA/Wr 523/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie wiaty oddala skargę. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych na działce nr 39/8 przy ul. Ż. w Z. robót budowlanych polegających na budowie wiaty. Organ przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 105 § 1 Kpa. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 28 stycznia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z. mgr J. W. informujące o "możliwości zaistnienia czynu zabronionego określonego wart. 90 Prawa budowlanego, polegającego na wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę na terenie bazy A. sp. z o. o. w Z.". Jak wskazał Prokurator, "ww. podmiot mógł dokonać budowy obiektów budowlanych w postaci wiaty oraz ogrodzenia od strony drogi publicznej - ulicy Ż. w Z.". W związku z tym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych na działce nr 39/8 przy ul. Ż. w Z. robót budowlanych polegających na budowie wiaty, po czym dokonał w dniu 6 lutego 2013 r. oględzin tej nieruchomości, w toku których prezes A. sp. z o. o. w Z. zobowiązał się do złożenia w sprawie wyjaśnień na piśmie w terminie do dnia 14 lutego 2013 r. Wywiązując się z tego, w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. prezes podniósł, że wiata wykonana została jako obiekt, o którym mowa wart. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, tj. jako tymczasowy obiekt pomocniczy, niezbędny do prowadzenia w okresie zimowym realizowanych przez spółkę inwestycji, który zostanie zlikwidowany po ich zakończeniu. W dniu 26 lutego 2013 r. organ I instancji dokonał ponownych oględzin działki nr 39/8. W toku czynności ustalono, że na terenie nieruchomości układane były sukcesywnie w latach 2009-2011 elementy prefabrykowane (bezpośrednio na gruncie) - w celu ukształtowania boksów na materiały sypkie i kruszywa, w dniu zaś 14 listopada 2012 r. dokonano w starostwie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu nad elementami prefabrykowanymi wiaty, które jednak wycofano w dniu 20 listopada 2012 r. z uwagi na możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, tj. wykonania planowanej wiaty jako obiektu pomocniczego przy realizacji robót budowlanych. Wiatę wykonano ostatecznie na przełomie listopada i grudnia 2012 r. (wykonano ją jak w opinii technicznej z dnia 9 lutego 2013 r., załączonej do pisma inwestora z dnia 14 lutego 2013 r.). Jak podniósł obecny na oględzinach prezes zarządu spółki M. G., wiata została wykonana celem zabezpieczenia sypkich materiałów budowlanych przed niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi, a składowane pod nią materiały budowlane wykorzystywane są przy realizacji prowadzonych obecnie przez spółkę na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji. Mając na uwadze tak zgromadzony stan faktyczny decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Decyzja pierwszoinstancyjna została oprotestowana w terminie przez Prokuraturę Rejonową w Z.. Strona skarżąca, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 i 14 ustawy Prawo budowlane, jak również przepisów postępowania administracyjnego określonych wart. 7 i 12 Kpa, wniosła o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Decyzją nr [...], z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratury Rejonowej w Z. od opisanej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie wskazał, że uznawszy kontynuację postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych na działce nr 39/8 przy ul. Ż. w Z. robót budowlanych, a polegających na budowie wiaty za bezprzedmiotową, zaskarżoną decyzją, stosując się do dyspozycji art. 105 § 1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postępowanie to umorzył. Przepis ten stanowi, "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza, że brak jest w danym przypadku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brakującym elementem stosunku prawnego w rozpatrywanym przypadku jest, jak przyjął organ I instancji, faktyczny brak przedmiotu postępowania. Organ I instancji uznał mianowicie - stosownie do dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń - że posadowiona na działce nr 39/8 przy ul. Ż. w Z. wiata wykonana została w warunkach art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że nie wymagała zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego ingerencja służb nadzoru budowlanego w trybie przepisów rozdziału 5-tego ustawy Prawo budowlane nie jest ani konieczna, ani uzasadniona. Nie przesądzając o charakterze finalnego rozstrzygnięcia, na umorzenie rzeczonego postępowania z przyczyn wskazanych przez organ I instancji przystać nie sposób. Jak słusznie podniósł organ I instancji, w art. 28 ustawy Prawo budowlane ustawodawca ustanowił generalną zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyniąc jednak jednocześnie zastrzeżenie w postaci przepisów art. 29-31, w drodze których wprowadził od tej zasady wyjątki, enumeratywnie wyliczając sytuacje, których obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy w ogóle, oraz przypadki objęte trybem uproszczonym, tj. wymagające wyłącznie dokonania zgłoszenia. Nieprawidłowo już jednak jako taki właśnie wyjątek organ I instancji zakwalifikował roboty budowlane przeprowadzone na działce nr 39/8 przy ul. Ż. w Z. polegające na budowie wiaty. Organ I instancji uznał mianowicie, przychylając się do stanowiska inwestora, że roboty zrealizowane zostały w warunkach art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Dodatkowo - przepis art. 30 Prawa budowlanego nie wprowadza obowiązku dokonania w związku z realizacją wskazanych wart. 29 ust. 1 pkt 24 tej samej ustawy robót budowlanych zgłoszenia. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na budowie obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, jak również ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, nie są limitowane obowiązkiem pozyskania akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowanej, czy to w formie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Będącej przedmiotem postępowania wiaty za obiekt, o którym mowa wart. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego uznać jednak, w ocenie organu odwoławczego, nie można. Jakkolwiek bowiem, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wiata ta faktycznie wykorzystywana jest na potrzeby prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, a konkretnie do ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, używanych przy tych robotach materiałów budowlanych, tym niemiej nie da się przyjąć za organem I instancji, iż jest ona położona na terenie budowy, czego przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego wyraźnie wymaga. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 2003 r. (IV SA 2Z7Ml1). organ I instancji podniósł, że pojęciu "terenu budowy" ustawodawca nadał silniejsze znaczenie niż dosłowne, obejmując nim, jak wskazał organ, "nie tylko działkę, na której realizowana jest inwestycja, ale również działki przyległe, bądź inne, których inwestor jest właścicielem, bądź posiada zgodę właściciela". W powołanym przez organ I instancji orzeczeniu NSA nie podzielił stanowiska, iż obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania może być posadowiony tylko na działce, na której realizowana jest budowa obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, uznając, że w pojęciu "teren budowy" mieści się nie tylko działka, na której realizowana jest budowa, ale i teren do tej działki przyległy, jeśli inwestor ma prawo do jego wykorzystania w tym celu. A zatem za mieszczące się w pojęciu "terenu budowy" NSA uznał: działkę, na której realizowana jest inwestycja oraz teren do tej działki przyległy, nie zaś jak, powołując się na orzeczenie tego sądu, organ I instancji: działkę, na której realizowana jest inwestycja, działki do niej przyległe i inne działki - jeżeli tylko należą do inwestora bądź inwestor posiada zgodę właściciela. O ile słusznym, bo racjonalnym i uzasadnionym jest, w ocenie organu odwoławczego, stanowisko NSA, że pojęciem "terenu budowy", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, można i należy objąć nie tylko działkę, na której realizowana jest inwestycja, ale i teren przyległy, bowiem, jak trafnie podniósł NSA we tym orzeczeniu, "w wielu wypadkach ze względu na powierzchnię działki, rozmiary budynku lub zakres prac budowlanych nie jest nawet możliwe lokalizowanie zaplecza na terenie działki przeznaczonej pod zabudowę", o tyle zupełnie niezasadnym jest obejmowanie tym pojęciem działek, które do zainwestowanej działki nie przylegają. Oznaczałoby to przecież w praktyce każdą działkę - byleby inwestor posiadał do niej tytuł prawny. A to stanowiłoby już, w uznaniu organu odwoławczego, nieuprawnioną nadinterpretację przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego - to nie tytuł prawny bowiem do działki, lecz jej lokalizacja przesądza o możliwości skorzystania przez inwestora z dyspozycji tego przepisu. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomina, że art. 29 ustawy Prawo budowlane utworzony został rzez ustawodawcę jako katalog zamknięty - enumeratywnie wyliczający wyjątki od generalnej zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego wykładnia rozszerzająca jest tym samym niedopuszczalna. Tymczasem, jak można wnioskować na podstawie załączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej, żadna z prowadzonych obecnie przez A. Sp. z o. o. inwestycji, na potrzeby których ma być, zgodnie z oświadczeniem Inwestora, wykorzystywana będąca przedmiotem postępowania wiata, nie jest realizowana na działkach, w stosunku do których działka nr 39/8 stanowiłaby teren przyległy. W świetle powyższego umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa uznać należy za nieuzasadnione - okoliczności sprawy wskazują, w ocenie organu jednoznacznie, na zaistniałą w niniejszym przypadku samowolę budowlaną, uzasadniającą podjęcie przez organ I instancji działań ustawą przewidzianych. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji zweryfikuje dokonaną kwalifikację prawną posadowionej na działce nr 39/8 przy ul. Ż. w Z. wiaty i wdroży w sprawie adekwatną do stanu faktycznego procedurę, mając jednocześnie na uwadze konieczność ustalenia na nowo kręgu stron postępowania. Dokonując na nowo kwalifikacji prawnej spornego obiektu, organ I instancji winien wziąć pod uwagę słusznie, w ocenie organu, podnoszony przez stronę skarżącą fakt, iż prefabrykowane elementy, z których ukształtowano boksy na materiały sypkie zadaszone wiatą, stanowią wraz z tym zadaszeniem funkcjonalną całość - znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna nie pozostawia wątpliwości, że zadaszenie połączone jest z prefabrykatami, częściowo się na nich opierając. Prefabrykaty te, stanowiąc element obiektu, w przedmiocie którego wszczęte zostało postępowanie, winny niewątpliwie zostać zakresem tego postępowania objęte. Na marginesie organ zwraca uwagę organu I instancji, że pozbawioną logiki jest zamieszczona w uzasadnieniu skarżonej decyzji konkluzja, jakoby organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z zakresu samowoli budowlanej - postępowanie takie przecież organ wszczął w dniu 1 lutego 2013 r., informując o tym strony stosownym zawiadomieniem, a następnie postępowanie to zaskarżoną decyzją umorzył. Podstaw organ I instancji nie znalazł co najwyżej do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznej - które to stanowisko, jak wykazano powyżej, jest jednak co najmniej przedwczesne. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyło A. sp. z o. o. z siedzibą w Z., zarzucając naruszenie art.29 ust 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonana wiata nie jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych W skardze podniesiono, że bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżący na własnej działce nr 39/8 wykonał wiatę, która ma charakter obiektu pomocniczego, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Zabezpiecza składowane kruszywa przeznaczone do prowadzonych inwestycji na terenie miasta i gminy Z. Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków /Dz. U. z 2006 r., poz. 123 t. j./ - zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy /art. 3 ust.1/. Na podstawie ustalonego przez gminę kierunku rozwoju sieci skarżący realizuje te zadania budując min. sieci wodociągowo - kanalizacyjne na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze względu na specyfikę prowadzonych inwestycji /długość, szerokość/ nie jest możliwe zlokalizowanie zaplecza nie tylko na terenie działek przeznaczonych pod inwestycje, ale także na sąsiednich działkach, których może być wiele - w zależności od wielkości sieci. Każdorazowe posadowienie wiaty jako zaplecza na sąsiadującej działce byłoby za względów ekonomicznych nieopłacalne. Dodatkowe koszty inwestycji ostatecznie ponosiliby mieszkańcy gminy korzystający z usług dostawy wody i odbioru ścieków, uiszczając stosowne opłaty zgodnie z zatwierdzoną przez gminę taryfą. W tej sytuacji stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. było uzasadnione. Przyjęcie ,że wiata jest położona na terenie budowy jest słuszne i zasadne. Skarżący jest inwestorem pracującym w specyficznych warunkach, bowiem teren budowy to z reguły wiele działek długości np. 500 m. i szerokości 4 m. i podobnie sąsiadujące działki gdzie uzyskanie zgody przez wielu właścicieli jest bardzo utrudnione a niejednokrotnie nawet niemożliwe. W uzasadnieniu decyzji cytowano stanowisko zawarte w orzeczeniu NSA sygn. akt IV SA 2276/01, określające teren budowy ze względu na powierzchnie działki, rozmiary budynku łub zakres prac budowlanych. Takie przesłanki wskazują czy jest możliwe lokalizowanie zaplecza na terenie działki przeznaczonej pod zabudowę. Z tego wynika, że skarżący prowadzi inwestycje w szczególnych warunkach i określenie terenu budowy winno to uwzględniać. W efekcie, zdaniem strony, skarga jest zasadna a zaskarżona decyzja winna być uchylona. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Skarga nie może zostać uwzględniona. Wyjaśnienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę należy dalej wskazać, że organ pierwszej instancji (jak wynika z akt tego organu i co trafnie zauważył organ odwoławczy) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z budową wiaty (vide k. 2 akt pierwszoinstancyjnych).Wynika z tego, że podstawę materialnoprawną działania organów stanowią w kontrolowanym postępowaniu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W toku postępowania inwestor konsekwentnie podnosił, że kontrolowany obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, służącym do zabezpieczenia materiałów sypkich przed opadami atmosferycznymi. Należy zatem przypomnieć, że przepis art. 3 pkt 5 tejże ustawy definiuje pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", którym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Natomiast przepis art. 29, wskazujący przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, w ust. 1 pkt 24 wskazuje na budowę "obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położnych na terenie budowy". Zwolnienie przewidziane w art. 29 ustawy, będące wyjątkiem od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 – nie może być interpretowane rozszerzająco. Z przywołanych unormowań normatywnych wynika, że istotną determinantą przy kwalifikacji prawnej określonego działania, w wyniku którego powstanie obiekt lub urządzenie budowlane jest respektowanie celu, dla którego został on zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynym przeznaczeniem obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24, czyli obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy ma być "obsługa" zamierzonej budowy. Celem tego wyłączenia jest umożliwienie wykonywania określonych robót budowlanych. Budowa tymczasowych obiektów stanowi część prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego), zaś podjęcie tych prac, oznaczające rozpoczęcie budowy może być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę (art. 41 ust. 3). W ocenie Sądu zakwalifikowanie danego obiektu, jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych uzależnione jest od podjęcia ustaleń, że jest on ściśle związany z prowadzonymi, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pracami budowlanymi. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/10, www. orzeczenia.nsa.gov.pl, obiekt tymczasowy, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane musi być funkcjonalnie powiązany z konkretną budową, co do której inwestor posiada pozwolenie na budowę, stanowiąc zaplecze tej budowy. To właśnie więź funkcjonalna łącząca obiekt tymczasowy ze wznoszonym obiektem budowlanym przesądza o braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W momencie zakończenia prowadzenia robót budowlanych, obiekt tymczasowy, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane traci charakter obiektu tymczasowego, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. W ocenie Sądu stan faktyczny w tej sprawie, jak to trafnie podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu, nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż wybudowany obiekt stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione przez organ nie dają bowiem podstawy do przyjęcia, iż wybudowany obiekt jest w takim miejscu, ze stanowi w sposób nie budzący wątpliwości związek funkcjonalny z robotami budowlanymi, prowadzonymi przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Po pierwsze mieć należy na względzie, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy usytuowania spornego obiektu w stosunku do działek na których prowadzona jest inwestycja z punktu widzenia ich wzajemnego powiązania funkcjonalnego. Jak zdaje się wskazywać znajdująca się w aktach administracyjnych mapa ewidencyjna wiata została posadowiona na działce 38/8, zaś decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotyczy działek 59, 60/3, 72, 91/7, 92/2, 90/30. W efekcie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że umorzenie prowadzonego w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z budową wiaty było co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić prawidłowy krąg stron postępowania. Należy dalej podnieść, że w rozpoznawanej sprawie istotną sprawą, trafnie podnoszoną przez organ odwoławczy jest kwestia kręgu stron w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - Lex nr 364765; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/07 - Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi, więc materialnoprawną legitymację strony. Elementem łączącym prawo procesowe i materialne, przy wszczęciu postępowania przed organem administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Krąg stron postępowania winien ustalić organ I instancji, bowiem jedynie prawidłowe określenie podmiotów mających w sprawie interes prawny zapewni tymże podmiotom czynny udział w postępowaniu z wyczerpaniem wszelkich zasad procesowych i skorzystania z takich uprawnień. Jeśli bowiem organ pierwszej instancji błędnie określi krąg stron postępowania, to w konsekwencji odwołanie od decyzji, pochodzące od podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony nie będzie mogło być merytorycznie rozpoznane. Takiego braku nie da się sanować w toku postępowania administracyjnego, przez organem odwoławczym. Reasumując, zdaniem sądu, wskazane w zakwestionowanym rozstrzygnięciu motywy wyczerpują wymogi ustawowe, skutkując koniecznością uchylenia decyzji pierwszoinstncyjnej celem umożliwienia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania w sposób, który wyeliminuje mogące mieć wpływ na wynik postępowania błędy proceduralne. Jeśli zaś chodzi o zgłoszone zarzuty to nie podziela sąd poglądu skargi, aby kwestionowane rozstrzygnięcie naruszało wymieniony w piśmie przepis prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Ponownie bowiem należy wskazać, że brak jednoznacznego określenia najpierw przedmiotu postępowania, a następnie rzetelnego określenia kręgu stron postępowania zmusza do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. W przypadku przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania skarżący będzie miał wszelkie warunki, aby zaprezentowane w skardze argumenty organowi temu przedłożyć i organ będzie miał proceduralny obowiązek do tych uwag się odnieść. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlegała ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.