IV SA/Wa 1584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi D. R. i L. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę IV SA/Wa 1584/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].01.2013 r. - wydane z wniosku L. P. i D.R. - a odmawiające wznowienia postępowania uzgodnieniowego, prowadzonego w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.), w którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił, w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. (milczącą zgodą), skorygowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działek o numerach ew. [...], [...], i [...] obręb O., gm. K., z racji położenia tego terenu w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy podzielił stanowisko l-szej instancji, iż prawo wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe - po zmianie przepisów - przysługiwało tylko inwestorowi (W. S.). Wprawdzie ustawodawca wyłączając możliwość zażalenia wydanego uzgodnienia przez inne strony postępowania inwestycyjnego niż inwestor nie przesądził, czy zachowują one legitymację do wzruszenia ostatecznych postanowień w trybach nadzwyczajnych, ale przyznanie im takiej możliwości prowadziłoby do absurdalnych z punktu widzenia społecznego konsekwencji. Ratio legis nowelizacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p. polega na przyspieszeniu procesu inwestycyjnego na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zatem prawo do wszczynania trybów nadzwyczajnych w przypadku, gdy stosownie do art. 126 K.p.a. tryby te mają zastosowanie iedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie, przeczyłoby zasadom wykładni systemowej. Jako przesłankę odmowy wznowienia wskazanego postępowania administracyjnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał także nieistnienie zaskarżonego postanowienia, brak aktu administracyjnego, który zawierałby owo rozstrzygnięcie. Stwierdził, że było to spowodowane skorzystaniem przez organ z milczącego uzgodnienia przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta stanowi przeszkodę formalnoprawną prowadzenia postępowania w sprawie żądanego wznowienia. We wniesionej skardze pełnomocnik L. P. i D. R. zarzucił kwestionowanym rozstrzygnięciom obu instancji naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.w zw. z art. 144 K.p.a. oraz z art. 149 § 3 K.p.a. wzw. z art. 126 K.p.a.; - art. 6 K.p.a. oraz art. 106 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.; - artykułów 7, 77 oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 a u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. W uzasadnieniu swego stanowiska pełnomocnik skarżących zaznaczył, że fakt niedopuszczalności wniesienia przez inny podmiot niż inwestor zażalenia na postanowienie uzgadniające warunki zabudowy, nie przesądza o kręgu stron postępowania nadzwyczajnego tyczącego tego uzgodnienia. Zaznaczył, że jego mocodawcy żądając wznowienia przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego jako podstawę wskazali art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. O toczącym się postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dowiedzieli się [...].11.2012 r., a więc dochowali miesięczny termin pozwalający na wznowienie. W dniu [...].12.2012 r. otrzymali informację potwierdzającą, że na nieruchomości objętej postępowaniem istnieją nadal naturalne wody stojące oraz uzyskali mapy geodezyjne stan ten potwierdzające. Wobec tego zachowali termin na wznowienie owego postępowania uzgodnieniowego z obu wskazanych we wniosku podstaw. Skoro byli stronami postępowania głównego, to i zarazem uzgodnieniowego. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że pismo Urzędu Miasta i Gminy K. Wydziału Planowania Przestrzennego z [...].10.2012 r. skierowane do RDOŚ, a następnie przesłane zwrotnie faksem [...].10.2012 r. z adnotacją pieczątkami i podpisami upoważnionych pracowników RDOŚ, a więc odesłane przed upływem terminu pozwalającego na uznanie milczącego uzgodnienia wskazuje, iż organ uzgadniający odniósł się pozytywnie do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie pełnomocnika skarżących, nosi ono cechy postanowienia uzgadniającego przedmiotowe warunki zabudowy, wydanego przez organ współdziałający, choć nie spełnia wszystkich wymogów formalnych. W skardze podniesiono, że organ prowadzący postępowanie główne zawiadomił o nim skarżących późno, bo dopiero [...].11.2012 r., z czego pełnomocnik skarżących dodatkowo wnosi, iż przefaksowane stanowisko RDOŚ stanowiło postanowienie uzgadniające. Z tego względu pełnomocnik skarżących stwierdził, iż istniały podstawy do wydania na ich wniosek postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, popierając w całości swą argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].04.2013 r. odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że trafnie podniósł organ odwoławczy, iż uzgodnienie RDOŚ miało charakter milczący i zostało dokonane w oparciu o art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Nie można bowiem potraktować wskazanego w skardze pisma Urzędu Miasta i Gminy K. Wydziału Planowania Przestrzennego z [...].10.2012 r. skierowanego do RDOŚ, a następnie przesłanego zwrotnie faksem [...].10.2012 r. z adnotacją potwierdzającą zastosowanie milczącej zgody - jako ułomne postanowienie uzgadniające przedmiotowe warunki zabudowy, wydane przez organ współdziałający, a jedynie niespełniające wszystkich wymogów formalnych. W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organów obu instancji, iż z racji braku wydania postanowienia uzgadniającego w tej sprawie nie było przedmiotu wznowienia. Brak aktu administracyjnego, który zawierałby owo rozstrzygnięcie organu współdziałającego stanowiło przeszkodę formalnoprawną do prowadzenia postępowania w sprawie żądanego wznowienia. Żądane postępowanie wznowieniowe nie mogło zatem zostać wszczęte, co uzasadniało odmowę jego wszczęcia. Jednocześnie należy wskazać, że 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji, która na mocy art. 147 ust 4 lit. a - nadała art. 53 w ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. następujące brzmienie: "regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody". Oznacza to, iż także obecnie - w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym treść art. 53 ust 4 u.p.z.p. należy odczytywać w związku z normą art. 64 ust. 1 tej ustawy, która stanowi, iż przepisy m. in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 3 - 5a u.p.z.p. odnosi się zarówno do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 - zwana dalej ustawą o rozwoju usług) wprowadziła kolejną, istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zmiana wprowadzona art. 153 ust. 2 oraz ust. 2a ustawy o informacji wyeliminowała zatem tryb zażaleniowy na postanowienia uzgadniające. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." W odniesieniu zaś do uzgodnień regionalnego dyrektora ochrony środowiska - jak stanowi ust. 5c art. 53 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. - termin ten wynosi 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Ustawa o wspieraniu rozwoju usług zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia -16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobę bądź inny podmiot - niż sam inwestor - na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie NSA z 25.04.2012 r., sygn. akt II OSK 937/12). Nadto aktualne uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczające podmiotowe uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe nie wyłączają celu uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanych na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. To właśnie zadaniem organów właściwych w sprawie uzgodnienia jest ochrona przyrody w zakresie szczególnych jej form, w tym i parku krajobrazowego. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził zatem, iż zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe nie przysługuje żadnej innej stronie poza inwestorem, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., wobec czego od możliwości jego wniesienia wyłączeni są także skarżący. Konsekwencją tego stanowiska ustawodawcy jest również wyłączenie możliwości żądania wznowienia przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego przez inny podmiot niż inwestor. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa, a więc de facto do możliwości przeprowadzenia na etapie uzgodnieniowym kontroli prawidłowości dokonanego uzgodnienia także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor, w razie potwierdzenia spełnienia przesłanek formalnych wznowienia (podstawa, zachowanie terminu). Mając na uwadze cele przyświecające ustawodawcy we wprowadzeniu omówionych zmian legislacyjnych, mających służyć przyśpieszeniu procedury ustalania warunków zabudowy, stanowiska takiego nie można uznać za uprawnione. Potwierdzenie bowiem, że zachodzą przesłanki formalne wznowienia postępowania uzgodnieniowego otwierałoby drogę do ponownego rozpoznania sprawy na tych samych zasadach, jak ma to miejsce w trybie zwykłym, a więc w razie rozpatrzenia zażalenia złożonego przez uprawniony podmiot (inwestora). Dopuszczenie takiej możliwości, przeczyłoby racjonalności ustawodawcy. Ze wskazanych przyczyn nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Nadto w ocenie Sądu nie znajdują także uzasadnienia zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez organy obu instancji. Kwestionowane postanowienia zostały nadto wyczerpująco uzasadnione, w sposób spełniający wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy natomiast poza tym, że odniósł się do zarzutów zażalenia, to orzekł rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a więc zastosował art. 15 K.p.a. Jednocześnie z urzędu Sąd nie stwierdził innych uchybień, skutkujących koniecznością uchylenia skarżonych postanowień. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a- skargę oddalił.