II SA/Po 691/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) PINB ponownie rozpoznając sprawę z powołaniem na art. 37 ust.1 pkt.1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane /Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz.229 / nakazał Pani I. B. rozbiórkę budynku garażowego usytuowanego na zapleczu nieruchomości położonej w L. przy ul. N. 59, na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z pismem Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy nieruchomości położonej w L. przy ul. N. oraz przeprowadził dnia 7 października 2011r. kontrolę na tejże nieruchomości. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że na posesji przy ul. N. w L. w granicy działki usytuowano w 1991r. garaż konstrukcji drewnianej, którego inwestorem był mąż Pani I. B. Obiekt ten nie jest połączony w sposób trwały z gruntem. Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia [...] listopada 201 lr. (Ldz. [...]) poinformowała PINB, że nie posiada dokumentów potwierdzających, jakoby wyraziła ona zgodę na montaż garażu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Dnia 5 listopada 2011 r. I.B., oświadczyła, że zobowiązuje się rozebrać do dnia 31 grudnia 2011 r. garaż drewniany położony na zapleczu nieruchomości położonej w L. przy ul. N. Następnie, pismem z dnia 20 grudnia 2012r. Pani I.B. wycofała się z zamiaru rozebrania przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. ([...]) Urząd Miasta poinformował PINB, że "na teren przy ul. N. (w tym działką o nr ewid. [...] ark. Mapy [...]) według stanu na rok 1991 obowiązywały ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] w L. z dnia [...] kwietnia 1982r. (Dz. U. Woj. Leszczyńskiego nr 1, poz. 3 z 1985r.). Przedmiotowa działka należała do jednostki strukturalnej A16UO (usługi oświaty) ww. planu. " Plan określa jednostkę A 16 UO jako "teren z przewaga usług z zielenią towarzyszącą. Adaptuje się istniejącą szkolę podstawową. Szkołę przeznacza się do rozbudowy kosztem sąsiednich działek. Adaptuje się istniejący zbiornik wody przy ul. P". Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2012r. ([...]) PINB nakazał I. B. rozbiórkę budynku garażowego usytuowanego na zapleczu nieruchomości położonej w L. przy ul. N. na działce nr [...]. Odwołanie od w/w decyzji wniosła Pani I. B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB zwrócił się do Urzędu Miasta z zapytaniem czy na budowę budynku garażowego usytuowanego na zapleczu nieruchomości położonej w L. przy ul. N., na działce nr [...] było wydane pozwolenie na budowę. Z odpowiedzi Urzędu Miasta z dnia [...] lipca 2012r. ([...]) wynika, że na podstawie posiadanych rejestrów wydanych pozwoleń na budowę, dla wskazanej lokalizacji nie wydano pozwolenia na budowę garażu. Wobec czego PINB wezwał Panią I. B. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowego garażu. W odpowiedzi, pismem z dnia 5 października 2012r. Pani I. B. poinformowała organ I instancji, że nie posiada takiej decyzji, gdyż sprawami związanymi z garażem zajmował się jej zmarły mąż - Pan W. B. Z pisma Urzędu Miasta z dnia [...] października 2012r. ([...]) wynika, że dla nieruchomości położonej w L. przy ul. N. (działka nr ewid. [...] ark. [...]) obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonie centrum L. - część A zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2012r. (dz. urz. Woj. Wlkp. z dnia 1 czerwca 2012r., poz. 2446). Przedmiotowa działka należy do jednostki strukturalnej 28MW/U przeznaczonej pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, która dopuszcza lokalizowanie obiektów towarzyszących - budynków gospodarczych i garażowych. Wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2013r. ([...]) Spółdzielnia Mieszkaniowa przekazała do PINB Ocenę stanu bezpieczeństwa Pożarowego dotyczącą usytuowania garażu na posesji przy ul. N. w L. Odwołanie od w/w decyzji wniosła Pani I. B. W odwołaniu Pani I. B. podnosi, że organ I instancji nie ustalił, czy możliwe jest dostosowanie przedmiotowego garażu do wymogów przeciwpożarowych i zarzuca organowi I instancji dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności "przyznanie wiarygodności dokumentu prywatnego uczestnika postępowania - Spółdzielni Mieszkaniowej - tj. Oceny Bezpieczeństwa Pożarowego" oraz "zaniechanie wykonania oceny możliwości dostosowania garażu do stanu spełniającego przepisy". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadniających organ podał ,że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa budynku garażowego o konstrukcji drewnianej, usytuowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. N. w L., który powstał w 1991 r. Właścicielka obiektu - Pani I. B. nie przedstawiła pozwolenia na budowę i organ ustalił, że takiego pozwolenia nie wydano . Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 z późn zm., dalej: prawo budowlane) "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. " Jak wyżej wskazano przedmiotem niniejszej sprawy jest obiekt pobudowany w 1991r., należy więc zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. (dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229, ze zm., dalej: prawo budowlane z 1974r.). Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przypadku braku pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z nim "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: l)znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Natomiast w świetle art. 40 prawa budowlanego z 1974r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z powyższego wynika, że jedynie wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Należy zatem dokonać stosownej analizy w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt może zostać zalegalizowany. W ocenie organu odwoławczego "przewidziana w art. 37 ust.1i 2 prawa budowlanego z 1974r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji, "(wyrok NSA z 4 stycznia 2012r. sygn. II OSK 1978/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ z akt sprawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizowanie na działce nr [...]obiektów towarzyszących budynkom mieszkalnym tj. budynków gospodarczych i garażowych (pismo Urzędu Miasta z dnia [...] października 2012r. sygn. [...]) to przedmiotowy garaż nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ dokonał oceny dowodu przedstawionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w sprawie stanu bezpieczeństwa pożarowego, a sporządzonego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. A. W. Wynika z niej, że "zastosowana konstrukcja garażu nie zapewnia wymaganej odporności ogniowej elementów zarówno dla ścian jak i dachu. Zastosowane elementy konstrukcyjne nie spełniają wymogów dla nierozprzestrzeniania ognia, niekapania i nieopadania pod wpływem ognia. Usytuowanie ścian i dachu garażu w bezpośrednim sąsiedztwie okien obiektu użyteczności publicznej (szkoły podstawowej) umożliwia niekontrolowane rozprzestrzenianie się ewentualnego pożaru na ten obiekt". Na podstawie tego dowodu organ uznał, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszej sprawy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Spełnia on więc przesłankę do wydania nakazu rozbiórki określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. Dalej podano, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego jest niezgodna z obowiązującymi w dacie budowy warunkami technicznymi. Zgodnie z §14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z dnia 3 lipca 1980r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.; dalej: warunki techniczne) minimalna odległość budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych o ścianach i pokryciu z materiałów palnych (w niniejszej sprawie jest oto budynek garażowy z desek drewnianych obitych papą) od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o ścianach i pokryciu z materiałów niepalnych powinna wynosić 12m. Przedmiotowy garaż znajduje się w odległości 9,54m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce oraz w odległości ok. 3,m od budynku na działce sąsiedniej. Na w/w niezgodność uwagę zwrócił także autor oceny bezpieczeństwa pożarowego znajdującej się w aktach organu I instancji.  Dalej organ odwoławczy argumentuje, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. należy rozumieć naruszenie wymogów prawa, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 tejże ustawy ze względów takich jak lokalizacja obiektu. Jak podano w ustaleniach stanu faktycznego garaż na działce nr [...]powoduje zagrożenie przeciwpożarowe ze względu na wykorzystane do jego budowy materiały palne oraz niezachowanie bezpiecznych odległości od sąsiednich budynków (obiekt jest położony w odległości ok. 3m od ściany z oknami sąsiadującej z nim szkoły). W związku z powyższym należy uznać, że roboty nakazane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami musiałyby polegać na rozebraniu budynku oraz wykonaniu go w innym miejscu z materiałów niepalnych. Nakazanie takich robót leży poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, zatem organ I instancji słusznie uznał, że obiekt garażowy powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych w sposób, którego nie można wyeliminować poprzez nałożenie na właściciela obowiązków określonych w art. 40 prawa budowlanego z 1974r. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 k.p.a. "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Strony postępowania administracyjnego mają więc prawo do przedłożenia dokumentów mogących mieć wpływ na jej wynik. Z prawa tego skorzystała Spółdzielnia Mieszkaniowa, która przedstawiła sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. A. W. "Ocenę stanu bezpieczeństwa pożarowego". Dokument ten został sporządzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami w odpowiednim zakresie i nie ma podstaw by ustalenia w niej zawarte kwestionować. Odnosząc się natomiast do braku możliwości zapoznania się z w/w opracowaniem oraz nie doręczeniu go skarżącej należy wskazać, że pismem z dnia 25 stycznia 2013r. PINB poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zostało ono odebrane przez odwołującą dnia 12 lutego 2013r. (wtorek), zatem termin przewidziany w zawiadomieniu upłynął dnia 19 lutego 2013r. (wtorek), natomiast skarżąca z w/w prawa nie skorzystała. Decyzja PINB z dnia [...] lutego 2013r. ([...]), jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy wysłana została dnia 27 lutego 2013r., czyli po upływie terminu wskazanego skarżącej na zapoznanie się z aktami sprawy. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie i nie istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę skarżonej decyzji. Skargę do Sądu złożyła I.B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca stwierdziła ,że pozwolenie na budowę garażu zostało wydane ,jednak skarżąca takim dokumentem nie dysponuje ponieważ tymi sprawami zajmował się zmarły mąż. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu co do kondycji przedmiotowego budynku w oparciu o dokument sporządzony na zlecenie Spółdzielni mieszkaniowej. W ocenie skarżącej w sprawie winien być powołany dowód z opinii biegłego na okoliczność stanu bezpieczeństwa pożarowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się art. 48 powołanej ustawy, regulującego kwestię legalizacji budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastosowanie w takim przypadku znajdują natomiast przepisy dotychczasowe, czyli przepisy poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika przy tym z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że użycie w powołanym przepisie spójnika "lub" wskazuje, że do wydania nakazu rozbiórki wystarczy zaistnienie choćby jednej z podstaw, o jakich mowa w powołanym przepisie. Nie jest konieczne łączne spełnienie wymienionych warunków. W ocenie sądu ustalenia organu ,że sporny budynek garażowy został pobudowany w ramach samowoli budowlanej jest prawidłowe i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale. Skarżąca pozwolenia na budowę nie przedłożyła, z pisma Urzędu Miasta z dnia [...] lipca 2012 r. wynika ,że na podstawie posiadanych rejestrów wydanych pozwoleń na budowę , dla wskazanej lokalizacji nie wydano pozwolenia na budowę garażu .Odmienne twierdzenia zawarte w skardze są gołosłowne i pozostają w sprzeczności z prawidłowymi ustaleniami organu. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o konieczności powołania dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu pożarowego spornego garażu . Zgodnie z Art. 75. § 1.kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast z art. 80.kpa wynika ,że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Kierując się tymi regułami organy w sposób prawidłowy dokonały oceny kondycji spornego budynku i stwarzanego przezeń zagrożenia. W tym zakresie prawidłowo odniosły się zarówno do ekspertyzy sporządzonej przez osobę mającą specjalistyczną wiedzę w tej dziedzinie , ale także do wyników dokonanych oględzin w powiązaniu z przepisem §14 rozporządzenia Ministra Administracji ,Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 19980 r. nr 17 poz.62 . Sąd podziela także pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ,że uchybienie popełnione przed organem pierwszej instancji a polegające na wydaniu decyzji jeszcze przed upływem terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału w istocie nie ma wpływu na wynik sprawy. Skarżąca bowiem później aż do chwili obecnej nie przedstawiła żadnych dowodów ani argumentów , które mogłyby w jakikolwiek sposób wzruszyć poczynione ustalenia. W sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Reasumując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może zostać wzruszona ponieważ została wydana na podstawie obowiązujących przepisów. Wobec czego na zasadzie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł o oddaleniu skargi.