II SA/Wa 1475/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia wyrównania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby oddala skargę. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2013 nr [...] o odmowie wypłaty J. B. różnicy odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ww. pełniła służbę od dnia [...] maja 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Służbę podjęła ponownie od dnia [...] października 1992 r. i pełniła ją nieprzerwanie do dnia [...] lutego 2013 r. W związku ze zwolnieniem z tym dniem ze służby w Policji J. B. wypłacono odprawę w wysokości trzymiesięcznego uposażenia, jednakże – w jej ocenie – powinna otrzymać odprawę w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia i z tej przyczyny domaga się wyrównania różnicy odprawy do tej wysokości. Problematykę związaną z uprawnieniem policjanta zwalnianego ze służby do odprawy regulują przepisy zawarte w art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. W myśl art. 114 powołanej ustawy, policjantowi zwalnianemu ze służby przysługuje odprawa, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewóz urządzeń domowych do nowego miejsca zamieszkania w kraju. Odprawa oraz powyższe świadczenia przysługują policjantowi, jeżeli w dniu zwolnienia ze służby spełniał warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. Natomiast zgodnie z art. 115 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wysokość odprawy dla policjanta w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się również okresy nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby żołnierz został przyjęty do służby w Policji i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby. Ostatnie zdanie stosuje się również odpowiednio w przypadku podjęcia służby w Policji po zwolnieniu ze służby w innych służbach, w których przysługują świadczenia tego rodzaju. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Policjantowi, który otrzymał już odprawę w ramach wcześniejszego stosunku służbowego, a obecnie podjął służbę, nie przysługuje przy zwolnieniu uprawnienie do kolejnej odprawy i przysługuje mu jedynie do otrzymania tzw. odprawy uzupełniającej, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. J. B. wypłacono odprawę w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego z tytułu 5-letniej służby w Milicji Obywatelskiej. Wobec tego faktu, po ponownym zwolnieniu ze służby nabyła ona prawo do odprawy uzupełniającej do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez ww. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca w skardze zarzuciła organowi, że naruszył art. 115 ust. 1 ustawy o Policji, a jej zdaniem zasada jednorazowości odprawy policyjnej znajduje oparcie wyłącznie na gruncie ciągłości służby pełnionej w Policji lub służbach pokrewnych. Nie będzie miała zastosowania w przypadku zerwania tej ciągłości wyrażającej się nieprzerwanym jej charakterem lub odpowiadającą mu znaczeniowo zmianą miejsca pełnienia służby na zasadzie bezpośredniości. Warunek ten jest również przeszkodą do otrzymania odprawy przez policjanta, który po zwolnieniu ze służby, podjął inną służbę, w której przysługuje prawo do takich świadczeń, o czym stanowi art. 118 ustawy pragmatycznej. Przepis ten potwierdza od strony systemowej konsekwencję ustawodawcy w sposobie rozwiązań prawnych dotyczących problematyki odpraw przysługujących policjantowi zwolnionemu ze służby. W ocenie skarżącej organ nie dokonał wyczerpującej i dogłębnej analizy obowiązującego stanu prawnego w zakresie prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, pomijając szereg podniesionych powyżej uwarunkowań oraz ograniczył się do cytowania niektórych tez z orzecznictwa sądowego, które jej zdaniem nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. W świetle tych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. W przepisie tym posłużono się zwrotem "otrzymuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Nie zachodzi zatem konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku wypłaty odprawy przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast spór co do kwoty wypłaconej odprawy może być rozstrzygnięty przez Sąd poprzez wniesienie skargi. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 634/98, Lex nr 47384, wyrok NSA z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, Lex 171706, W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2008). Formułując powyższą tezę, w orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie to – co do zasady – jest podobne bowiem do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikom w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 § 1 kp.). W materii tej Sąd Najwyższy wielokrotnie prezentował już stanowisko, że pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na rentę (emeryturę), a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z "ponownym" przejściem na emeryturę (rentę), kolejnej odprawy nie otrzyma (por. wyrok SN z 25 czerwca 1993 r., sygn. akt I PR 5/93, niepubl., uchwała SN z 2 marca 1994 r. I PZP 4/94, OSNAPiUS 1994, nr 2 poz. 2). W wyroku z 2 października 1990 r., sygn. akt I PR 285/90, Lex nr 14666, Sąd Najwyższy wskazał jednoznacznie, że pracownikowi, który pobrał odprawę emerytalną, a następnie, w związku z ponownym zatrudnieniem i ponownym przejściem na emeryturę, uzyskał prawo do odprawy emerytalnej od ostatniego zakładu pracy, odprawa ta przysługuje w ograniczonym zakresie. Jeżeli np. pracownikowi w chwili przechodzenia na emeryturę przysługiwała jednorazowa odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia odpowiadająca piętnastoletniemu okresowi pracy oraz jeżeli ten sam pracownik w chwili "ponownego przejścia na emeryturę" wykazał się już dwudziestoletnim okresem pracy, za który odprawa przysługuje w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, to przyznanie mu odprawy odpowiadającej różnicy między sześciomiesięcznym a trzymiesięcznym wynagrodzeniem stanowi uzupełnienie tylko odprawy poprzedniej, ze względu na spełnienie warunku wymaganego dla otrzymania odprawy w wyższej wysokości. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że brak jest odrębnych przepisów, które pozwalałyby, aby inaczej niż odprawę emerytalną traktować odprawę przyznawaną funkcjonariuszom zwalnianym ze służby (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przyjęta w orzecznictwie wykładnia ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia. Przyjąć zatem należy, że zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Zauważyć przy tym należy, w nawiązaniu do zastrzeżeń formułowanych przez skarżącą, że pomimo, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało się przy uwzględnieniu sytuacji, gdy funkcjonariusze byli przywracani do służby, tezy w nim zawarte mają uniwersalny charakter i znajdują pełne zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się analogiczne konstrukcje prawne wynikające z Kodeksu pracy i ich interpretację dokonaną przez Sąd Najwyższy. W orzeczeniach SN analizowana była sytuacja pracowników podejmujących ponownie pracę, co należy traktować analogicznie jak ponowne podjęcie służby. I nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca została zwolniona ze służby w Milicji Obywatelskiej, a podjęła służbę w Policji. Z powyższych względów na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Komendanta Głównego Policji, bowiem skoro skarżącej wypłacono już odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby w Milicji Obywatelskiej, to przysługuje jej jedynie uzupełnienie odprawy stosownie do długości służby pełnionej w Policji. Uwzględnienie stanowiska skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, że otrzymałaby odprawę w wysokości nieprzewidzianej przepisami prawa i utraciłaby ona wówczas swój jednorazowy charakter. Oznacza to, że wbrew twierdzeniu skarżącej, organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji i na poczet należnej odprawy zaliczył odprawę już wcześniej skarżącej przyznaną i wypłaconą, wypłacając różnicę do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. Nr 270) orzekł, jak w sentencji orzeczenia.