III SA/Kr 206/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej B. K. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2012 r. nr XL/540/12 w przedmiocie ustanowienia jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka stwierdza nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 października 2013r. W dniu 21 marca 2012r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XL/540/12 w sprawie ustanowienia jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 4 tej uchwały: "Wydatki określone w § 3 ust. 3, na rzecz dziecka, powinny zostać dokonane najpóźniej w ciągu 12 miesięcy od dnia otrzymania zapomogi i być udokumentowane imiennymi rachunkami lub fakturami. Faktury lub rachunki mają być przechowywane przez wnioskodawcę przez trzy lata. Na wezwanie UMK, wnioskodawca jest zobowiązany do przedłożenia (do wglądu) faktur lub rachunków, w ciągu dwóch tygodni, w wyznaczonym miejscu UMK. Kwota zapomogi, której wnioskodawca nie rozliczy fakturami lub rachunkami, jako nienależnie pobrana, podlega zwrotowi do Urzędu Miasta Krakowa". W dniu 19 grudnia 2012r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXIII/913/12 w sprawie zmiany uchwały XL/540/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2012r. w sprawie ustanowienia jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka. W § 1 ust. 2 pkt 1 tej uchwały zmieniono § 3 ust. 4 uchwały Nr XL/540/12 nadając mu następujące brzmienie: "Wydatki określone w § 3 ust. 3, na rzecz dziecka, powinny zostać dokonane najpóźniej w ciągu 12 miesięcy od dnia urodzenia się dziecka i być udokumentowane imiennymi rachunkami lub fakturami. Faktury lub rachunki mają być przechowywane przez wnioskodawcę przez trzy lata. Na wezwanie UMK, wnioskodawca jest zobowiązany do przedłożenia (do wglądu) faktur lub rachunków, w ciągu dwóch tygodni, w wyznaczonym miejscu UMK. Kwota zapomogi, której wnioskodawca nie rozliczy fakturami lub rachunkami, jako nienależnie pobrana, podlega zwrotowi do Urzędu Miasta Krakowa". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 stycznia 2013r. Nr WN-II.4131.1.1.2013 Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012r. Nr LXIII/913/12 w części dotyczącej m.in. § 1 ust. 2 tej uchwały. Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2013r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2012r. Nr XL/540/12 w sprawie ustanowienia jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka, domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 tej uchwały. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowym zakresie Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 22a ust. 1 i 3 tej ustawy rada gminy w drodze uchwały może przyznać zamieszkałym na terenie jej działania osobom jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się ich dziecka. W uchwale rada gminy określa szczegółowe zasady udzielenia zapomogi. W ocenie organu nadzoru, z przywołanych przepisów ustawy nie wynika kompetencja organu stanowiącego do określenia w ramach uchwały procedury rozliczania się osoby uprawnionej z przyznanej jej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka. Upoważnienie ustawowe wyraźnie bowiem stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad udzielenia zapomogi, natomiast nie wskazuje na to, aby zasady te obejmować mogły również podstawy żądania zwrotu udzielonego świadczenia. Przeczy temu również pojęcie i istota samej "zapomogi finansowej". Organ nadzoru zaznaczył, iż wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji zapomogi, ale kierując się zasadami wykładni językowej należy posłużyć się definicją słownikową, zgodnie z którą "zapomoga to bezzwrotna pomoc finansowa". Wojewoda Małopolski zwrócił również uwagę, iż w art. 22a ust. 2 w/w ustawy postanowiono, że do zapomogi tej nie stosuje się przepisów rozdziału 4, 6 i 7, czyli tych przepisów ustawy, które wskazują na podstawę do żądania zwrotu udzielonego świadczenia (por. art. 30 i 32 ustawy znajdujący się w Rozdziale 6 zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych"). W związku z powyższym organ nadzoru uważa, iż § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały narusza dyspozycję normy ujętej w art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego, co narusza również art. 94 Konstytucji RP. Wojewoda Małopolski stwierdził zatem, iż treść § 3 ust. 4 uchwały Nr XL/540/12 Rady Miasta Krakowa stanowi naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym w szczególności art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Rady Miasta, treść § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres delegacji z art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro bowiem ustawa przekazuje radzie gminy kompetencje do określenia zasad przyznawania jednorazowej zapomogi, to z upoważnienia tego wynika także kompetencja do określenia zasad rozliczenia tego świadczenia, w tym również żądania jego zwrotu na wypadek niedotrzymania przez osobę uprawnioną warunków określonych w uchwale. Zdaniem Rady Miasta, z żadnego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, by zapomoga przyznawana w oparciu o art. 22a miała charakter bezzwrotny. Tym samym Rada Miasta uważa, iż za bezzasadne uznać należy twierdzenia strony skarżącej, iż świadczenie to kwalifikować należy jako "bezzwrotną pomoc finansową". Przeczą temu bowiem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dające organowi administracji podstawę do żądania zwrotu jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, przyznanej na podstawie art. 15b tej ustawy. Rada Miasta wskazała, iż obydwa świadczenia, tj. przyznawane w oparciu o art. 15b oraz art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter zapomogi. Nie ma więc podstaw do ich różnicowania ze względu na kryterium możliwości żądania zwrotu przyznanego świadczenia, przyjmując iż wyłącznie zapomoga "ustawowa" podlegać może zwrotowi jako nienależnie pobrana. Zdaniem Rady Miasta, delegacja dla rady gminy zawarta w art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi wystarczającą podstawę do określenia, obok zasad przyznawania zapomogi, również zasad jej wydatkowania oraz przesłanek żądania zwrotu tego świadczenia. Rada Miasta Krakowa zwróciła również uwagę, że § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały przesądza jednoznacznie, że zapomogę przeznacza się na wydatki związane ze świadczeniami zdrowotnymi nierefundowanymi przez Narodowy Fundusz Zdrowia lub na wydatki związane z bezpośrednimi potrzebami osobistymi dziecka. Rada Miasta wskazała, iż konsekwencją powołanego zapisu było określenie w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały w jakim terminie wydatki te mają być dokonane oraz określenie sposobu weryfikacji tego obowiązku przez organ właściwy. Zdaniem Rady Miasta, pozostawienie w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały w obecnym brzmieniu bez wskazania sposobu i trybu weryfikacji wydatkowania jednorazowej zapomogi czynić będzie zapisy § 3 ust. 3 niewykonalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej części uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 25 stycznia 2013r., wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594; dalej: u.s.g.). Przedmiotem zaskarżenia była część stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2012r. Rada Nr XL/540/12 w sprawie ustanowienia jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka, dotycząca terminu wydatkowania, sposobu jego dokumentowania oraz zasad zwrotu nieprawidłowo wydatkowanej zapomogi. Organ uchwałodawczy jako podstawę prawną tej regulacji wskazał art. 18 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu zakwestionowana w skardze część uchwały, to jest §3 ust. 4, wydany został z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych rada gminy w drodze uchwały może przyznać zamieszkałym na terenie jej działania osobom jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia ich dziecka (ust. 1), a szczegółowe zasady udzielania tej zapomogi określa uchwała rady gminy (ust. 3). Ustawodawca precyzuje, że w związku z urodzeniem się jednego dziecka może być przyznana tylko jedna zapomoga (ust. 4) oraz że wypłaty zapomóg finansowane są ze środków własnych gminy (ust. 5). Jednocześnie w ustawie wyraźnie zaznaczono, że do tego rodzaju zapomogi nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 (ust. 2). W niniejszej sprawie spór między stronami sprowadza się do tego, czy upoważnieniem zawartym w przytoczonym powyżej przepisie objęto także możliwość regulowania aktem prawa miejscowego zasad wydatkowania środków uzyskanych z tej zapomogi, w tym zwłaszcza terminu wydatkowania tych środków oraz sposobu udokumentowania tych wydatków, a także zasad zwrotu zapomogi w przypadku wydatkowania jej niezgodnie w tymi zasadami. Spór dotyczy zatem tego, czy Rada Miasta była umocowana do ustalenia tych zasad w drodze uchwały. Przytoczony przepis art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, stanowi upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego, do którego odsyła art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako przepis mający charakter upoważnienia ustawowego do tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy zatem odczytywać go w sposób ścisły, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, nieobjęcie zaś jego granicami danego zakresu kompetencji, rozumieć należy jako jej nieudzielenie przez ustawodawcę. Organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza upoważnienie ustawowe. Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, wskazujący dopuszczalny zakres regulacji w drodze prawa miejscowego, obejmujący jedynie "szczegółowe zasady udzielania zapomogi", należy interpretować ściśle, traktując jako ograniczenie dla zawierania w prawie miejscowym regulacji poza ten zakres wykraczających. Zestawiając treść regulacji zawartej w zaskarżonym §3 ust. 4 uchwały z treścią upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy uznać, że zawarte w zaskarżonej części uchwały zasady dotyczące terminu wydatkowania środków oraz sposobu dokumentowania tych wydatków, a także zasad zwrotu zapomogi w przypadku wydatkowania jej niezgodnie w tymi zasadami, wykraczają poza określony ustawowo zakres upoważnienia ustawowego, tj. poza "szczegółowe zasady udzielania zapomogi". Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu prawa miejscowego. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Taki akt prawa miejscowego, wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego, traci swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza dopuszczalne granice działalności prawotwórczej samorządu terytorialnego, naruszając tym samym zasady demokratycznego państwa prawnego z uporządkowanym konstytucyjnie systemem źródeł prawa. Nie można zatem rozszerzająco traktować upoważnienia do ustalenia "szczegółowych zasad udzielania zapomogi", opierając się na dowolnej ocenie dokonanej przez organ stanowiący, że tego rodzaju zapomoga ma charakter zbliżony do zapomogi przyznawanej na podstawie art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem w drodze uchwały możliwe jest uregulowanie nie tylko zasad jej udzielania, ale także zasad jej wydatkowania oraz zwrotu. Nietrafny jest pogląd organu w niniejszej sprawie, że delegacja dla rady gminy zawarta w art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi wystarczającą podstawę do określenia, obok zasad przyznawania zapomogi, również zasad jej wydatkowania oraz przesłanek żądania zwrotu tego świadczenia. Ustawodawca nie przewidział kompetencji organu samorządowego do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie zasad wydatkowania tego świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Treść zaskarżonej części uchwały podjęta zatem została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika między innymi, że do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, przyznawanej na podstawie uchwały rady gminy, nie stosuje się rozdziału 4 ustawy czyli rozdziału dotyczącego Zasad weryfikacji świadczeń rodzinnych oraz rozdziału 6 dotyczącego Postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są między innymi zasady ich zwrotu. Przyznawane na podstawie uchwały rady gminy świadczenia nie podlegają zatem w tym zakresie regulacjom ustawowym. Nie oznacza to jednak automatycznie kompetencji organów samorządowych do samodzielnego uregulowania własnych zasad dotyczących zasad weryfikacji świadczeń i zasad ich zwrotu, skoro brak ku temu wyraźnego upoważnienia ustawowego dla organów samorządowych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawie pozostaje też argument Rady Miasta Krakowa, że wyeliminowanie § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały spowoduje trudności z wykonaniem pozostającego poza zakresem skargi § 3 ust. 3 uchwały. Ten argument nie zmienia bowiem faktu, że regulacja zawarta w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest niezgodna z prawem. Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy zatem uznać, że zawarta w zaskarżonej części uchwały regulacja dotycząca zasad wydatkowania zapomogi oraz jej zwrotu, nastąpiła z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiąc naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym w szczególności art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP statuujących zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 94 Konstytucji RP statuujących zasadę, że stanowienie aktów prawa miejscowego może się odbywać tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Jest to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.