II SAB/Kr 172/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność A. S.A. w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje A. S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek R.S. z dnia 25 marca 2013 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od A. S.A. w K. na rzecz skarżącego R..S kwotę 357zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. R.S. wniósł skargę na bezczynność [....] S.A. w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 25 marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej w skrócie u.d.i.p.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. Uzasadniając wniesioną skargę, skarżący wskazał na obowiązek stosowania przez skarżoną spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Skarżący podniósł, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Sformułowanie to oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżący podkreślił, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji. W dalszej kolejności skarżący odniósł się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (skarżący wskazał tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05) bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Na końcu skarżący podkreślił, że w wezwaniu z dnia 25 marca 2013 r. wystąpił do [....] S.A. z siedzibą w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo z dnia 23 kwietnia 2013 r. znak: [....] , w którym [....] S.A. stwierdził, iż warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, nie precyzując jednocześnie, czy powyższe stwierdzenie oznacza, iż przedsiębiorca nie posiada wnioskowanych dokumentów w ogóle, czy jedynie są one niekompletne. Dlatego też, w toku sprawy skarżący wystosował, do przedsiębiorstwa przesyłowego, jeszcze jedno pismo z dnia 7 maja 2013 r., w którym zwrócono się z ponownym wnioskiem m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. przedsiębiorca przesyłowy podtrzymał stanowisko w kwestii warunku udostępnienia dokumentacji, nadal nie przedstawiając konkretnego stanowiska w sprawie. Tym samym zdaniem skarżącego [....] S.A. odmówił udostępnienia powyższych informacji, a nawet dokładnego oznaczenia tych decyzji tak, aby możliwe było ich poszukiwanie w stosownych archiwach państwowych i samorządowych. Na końcu skarżący wskazał, iż do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [....] S.A. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie dysponuje informacją publiczną, o której udostępnienie zwrócił się wnioskodawca. Stosowne oświadczenie zostało zawarte w zostało piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. Z tych też względów nie było potrzeby wydawana decyzji administracyjnej. Na potwierdzenie powyższej tezy strona przeciwna do skarżącej wskazała na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt. II SAB/Wa 103/12. W dalszej części odpowiedzi na skargę [....] S.A. podniósł, że budowa części przedmiotowych urządzeń energetycznych następowała w latach 50-tych XX w. Jest zaś faktem notoryjnym, iż w tych czasach obowiązywały inne standardy sporządzania stosownej dokumentacji prawnej niż obecnie. W takim zaś przypadku obowiązek udzielania informacji powstawałby tylko w przypadku, gdyby takie decyzje istniały. Skoro zaś nie istnieją (a przynajmniej - nie są w posiadaniu przedsiębiorstwa), to i nie powstaje obowiązek udostępnienia czegokolwiek, a zatem nie powstaje kwestia bezczynności, wnioskodawca winien bowiem uprzednio wykazać, iż uczestnik dysponuje informacją publiczną, a dopiero wówczas domagać się jej udostępnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność ta nie została wykazana. Tym samym w ocenie strony przeciwnej do skarżącej [....] S.A. nie pozostaje w bezczynności, co przesądza o bezzasadności skargi. Na końcu spółka podkreśliła, że udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi. W pismach z dnia 23 kwietnia 2013 r. i 28 maja 2013 r. wskazała, iż tytuł prawny do dysponowania nieruchomością skarżącego wynika przepisów kodeksu cywilnego dotyczących zasiedzenia służebności. Informacje te nie stanowią zaś informacji publicznej. Skoro zaś wskazana została podstawa prawna do dysponowania nieruchomością, na uczestniku nie ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten odsyła bowiem w zakresie trybu udzielania informacji do ustaw szczególnych, a w szczególności do przepisów regulujących publikowanie poszczególnych aktów normatywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący wnioskiem z dnia 25 marca 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do zawarcia umowy. Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" skarżący zwrócił się do [....] S.A. o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżącego, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, czy skarżona spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. Problem ten był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i został przesądzony w wyroku tego Sądu dnia 30 sierpnia 2013r., II SA/Kr 115/13. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Nadto znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie NSA – por. wyrok z 17.07.2013r., sygn. akt I OSK 642/13. Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010). Z uwagi na powyższe uznać należy, iż przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Ponieważ kwestią sporną w niniejszej sprawie była zarówno ocena, czy spółka prawa handlowego, w tym wypadku [....] S.A. ma obowiązek udzielenia żądanej informacji publicznej, jak również czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej należy wyjaśnić, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że [....] S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei sprawia, że podmiot ten zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że spółka powinna była albo udzielić informacji publicznej i udostępnić kserokopie decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci gazowych albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po64/13 w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, że ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. W ocenie Sądu pisma skierowane do skarżącego nie spełniają wymogów pozwalających przyjąć, iż jego wniosek z dnia 25 marca 2013 r. został rozpoznany przez spółkę w jednej z przewidzianych prawem form. W piśmie datowanym na 23 kwietnia 2013 r. spółka podała, iż cyt. "warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadania, a zatem radzimy o zwrócenie się w tej sprawie do właściwych archiwów." Z powyższej odpowiedzi nie wynika po pierwsze w sposób jednoznaczny, czy spółka nie posiada żadnych, z wymienionych we wniosku dokumentów, czy też części z nich, jak również, czy spółka podjęła w ogóle jakiekolwiek czynność mające na celu odnalezienie żądanej dokumentacji. Po drugie, nie jest jasne do jakich archiwów miałby wystąpić skarżący. Przedmiotowa odpowiedź jest zdawkowa i nieprecyzyjna. Dowodem tego jest , także fakt iż skarżący po jej otrzymaniu wystąpił ponownie, pismem z dnia 7 maja 2013 r. ponownie o udostępnienie żądanych dokumentów. W odpowiedzi udzielonej pismem datowanym na dzień 28 maja 2013 r., Spółka poinformowała ponownie wnioskodawcę, iż podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko, określone w dotychczasowej korespondencji. Jednoznaczną informację o tym, iż nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów spółka zawarła dopiero w odpowiedzi na skargę datowanej na 26 lipca 2013 r., a zatem na etapie postępowania sądowego. Przy czym także i w tym przypadku spółka nie wskazała, czy podjęła jakiekolwiek próby zgromadzenia wnioskowanej dokumentacji. Należy zauważyć, iż powiadomienie na etapie postępowania sądowego o braku posiadania żądanej informacji publicznej w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę, nie przerywa stanu bezczynności, a tym samym nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku na zasadach i trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że [....] S.A. dopuścił się bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 marca 2013 r.. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Spółkę do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku R.S. z dnia 25 marca 2013 r. Rozpoznając ponownie wniosek R.S. [....] S.A. powinien uwzględnić przedstawioną powyżej argumentację Sądu. W szczególności w przypadku potwierdzenia się w dalszym ciągu faktu, iż strona przeciwna do skarżącej nie jest w posiadaniu żądanych we wniosku z dnia 25 marca 2013r. informacji publicznych winna ona o tym fakcie precyzyjnie i jednoznacznie poinformować wnioskodawcę odnosząc się przy tym do treści przedmiotowego wniosku . Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, iż jak wynika z akt sprawy skarżona spółka odpowiadała (chociaż nieprecyzyjnie i niejednoznacznie) na pisma skarżącego. Ponadto stwierdzając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd wziął pod uwagę również i to, że naruszenie określane jako rażące musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania skarżonej spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej nie wynika wprost z przepisów prawa i może wywoływać pewne rozbieżności . O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.