II SA/Gl 780/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" SA. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), nakazał "A" S.A. w K. dokonać odnowienia (zmineralizowania) pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych K.-K. i W.-K. (CMK) przebiegających przez następujące kompleksy leśne Nadleśnictwa K.: oddziały [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w leśnictwie G. oraz oddziały [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w leśnictwie B. – w terminie do dnia [...]r. Jako podstawę prawną obowiązku wskazano § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt. 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. - Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ powołał się na wynik przeprowadzonych w dniu [...] r. czynności kontrolno-rozpoznawczych, w toku których stwierdzono brak odnowienia wskazanych wyżej pasów przeciwpożarowych co stwarza poważne zagrożenie pożarowe dla kompleksów leśnych i może przyczynić się do powstania pożaru w związku z odbywającym się ruchem kolejowym. Wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym stronami zobowiązanymi do wykonania pasów przeciwpożarowych są zarządcy infrastruktury, w rozumieniu art. 4 pkt 7 tejże ustawy. Szczegółowy sposób wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, określają natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). W odwołaniu od decyzji "A" S.A. w K. zarzucił, że w aktualnym stanie prawnym przywołana przez organ I instancji regulacja nie nakłada obowiązków, o których mowa w decyzji. Zdaniem odwołującego się, również ustawa o transporcie kolejowym (art. 55), nie wskazuje podmiotów obowiązanych do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, a jedynie daje zarządcy infrastruktury prawo do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, jeżeli jest to konieczne dla ochrony linii kolejowych. Nadto decyzja jest niezgodna z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które to przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, w tym z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi mają obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i w tym kontekście należy interpretować przepis art. 55 ustawy przewidujący uprawnienia do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Taki wniosek potwierdza też treść art. 56 ustawy. Stąd też odwołania nie uwzględniono, uznając że Komendant Miejski PSP w C. nałożył zaskarżone obowiązki stosownie do postanowień cytowanych przepisów oraz we właściwy sposób je uzasadnił. W protokole ustaleń z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej PSP w C., jednoznacznie i wyraźnie opisano występujące nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Słusznie uznano, że występują wystarczające podstawy do wydania decyzji administracyjnej, obejmującej konieczność doprowadzenia do stanu pełnej użyteczności pasów przeciwpożarowych w wyznaczonym terminie. W zaistniałej sytuacji, powinny być podjęte jak najszybsze skuteczne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości, których występowanie stwierdził uprawniony organ ochrony przeciwpożarowej. Pismem z dnia [...] r. Spółka Akcyjna "A" z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach skargę na ww. decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. domagając się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, jako wydanych bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej Spółki w aktualnym stanie prawnym problem podmiotów odpowiedzialnych za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych nie został wprost uregulowany. Rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. zawiera w tej materii jedynie ogólne odesłanie do przepisów ustawy o lasach, ustawy o transporcie kolejowym i ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jak wynika z pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, nr [...] z dnia [...] r. ww. zmiana została dokonana pod wpływem uwag Rządowego Centrum Legislacji, które uznało, że przedmiotowe obowiązki należy uregulować w przepisach rangi ustawowej. Przedstawionej wyżej zmianie rozporządzenia miały towarzyszyć nowelizacje wskazanych wyżej ustaw, co jednak nie nastąpiło i ustawy nie rozstrzygają problemu, które konkretne podmioty i w jakich sytuacjach byłyby zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W tym stanie rzeczy, w obowiązującym stanie prawnym istnieje luka prawna w tym zakresie. Z powyższego względu przypisywanie stronie skarżącej obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych w sąsiedztwie lasów jest pozbawione podstaw prawnych. Obowiązek taki nie wynika bowiem z art. 17 oraz 55 w związku z art. 56 ustawy o transporcie kolejowym. W braku precyzyjnej regulacji prawnej obowiązek ten można równie dobrze przypisać właścicielowi lub zarządcy lasów - a to na zasadzie art. 13 ust 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym właściciele lasów są zobowiązani do trwałego użytkowania lasów i zapewnienia ich ciągłości użytkowania, a w szczególności do: pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 25 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki w odpowiedzi na pytanie Sądu podał, że obowiązek nałożony na Spółkę zaskarżoną decyzją nie został wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne organów obydwu instancji, poczynione w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] r., w toku której stwierdzono brak odnowienia (zmineralizowania) pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej H. – W., przebiegającej przez wyliczone w decyzjach obu instancji kompleksy leśne. Przedmiotem kontrowersji pomiędzy skarżącą Spółką a orzekającymi w sprawie organami jest bowiem jedynie to, który podmiot obarczony został w obecnym stanie prawnym obowiązkiem urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie czynnej linii kolejowej. Zdaniem skarżącej Spółki obowiązek ten obciąża właściciela lasu, zdaniem natomiast orzekających w sprawie organów ciąży on na zarządcach infrastruktury kolejowej. Sąd podziela w tej kwestii pogląd wyrażony przez orzekające w sprawie organy, prawidłowo wskazujące, że obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych obciąża podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2007, Nr 16, poz. 94 ze zm.). Zważyć w tej mierze należy, że wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002, Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 wskazywało wprost podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w przypadku linii kolejowych wskazując jako podmiot odpowiedzialny ich właścicieli. Rozporządzenie to jednak, co podnosi jako jeden z argumentów skargi strona skarżąca, utraciło moc obowiązującą, a wydane w jego miejsce nowe rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) nie zawiera już dokonanego wprost wyliczenia, odsyłając w kwestii obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpośrednio do wyliczonych ustaw, w tym przywołanej wyżej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Z utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z 2006 r. skarżąca Spółka wywodzi wniosek, iż zarządca infrastruktury kolejowej nie stanowi już podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych skoro ani obecnie obowiązujące rozporządzenie, ani też żaden przepis ustawy "imiennie" go nie wskazuje. Pogląd ten Sąd uważa za nietrafny, ciążący na "A" S.A. obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przy liniach kolejowych wynika bowiem wprost z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, do której w tej mierze odsyła rozporządzenie z 2010 r. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową. Ochrona ta obejmuje wszystkie te działania, których podejmowanie w związku z istnieniem linii kolejowych jest konieczne w celu zabezpieczenia zarówno samej linii, jak i terenów przyległych przed zagrożeniem pożarowym. Niewątpliwym jest zatem, że obowiązek sformułowany w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy obejmuje także powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Dodatkowym potwierdzeniem obowiązków "A" S.A., jest art. 55 przywołanej ustawy przewidujący w ust. 1 pkt 3, że zarządca linii kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. To dodatkowe uprawnienie, zezwalające w trybie wyjątkowym na naruszenie prawa własności przysługującego właścicielowi gruntu poprzez wejście na jego teren i urządzenie na nim pasów (a następnie ich utrzymywanie) jest kolejnym potwierdzeniem ciążącego na wskazanym w ustawie o transporcie kolejowym zarządcy obowiązku. Oczywistym jest bowiem, że uprawnienia do wejścia na cudzy grunt i urządzania na nim pasów bez zgody właściciela gruntu nie posiadają i nie mogą posiadać podmioty, w przypadku których urządzanie pasów i ich utrzymywanie nie stanowi ich ustawowego zadania. Podkreślenia wymaga nadto, że kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch regulowane są w § 9 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób przesądzając tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś właścicieli lasów, których obowiązki regulowane są innymi aktami prawnymi (ustawą o lasach i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi). Stanowisko zatem strony skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, można uznać właściciela, bądź zarządcę lasu, nie znajduje umocowania w przepisach prawa i nie zasługuje na akceptację. Wprawdzie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie co do zasad jego urządzania w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., kwestia podmiotów obowiązanych do ich wykonania uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i wydanym na jej podstawie przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Ustawa ta z oczywistych zaś względów nie nakłada żadnych obowiązków na nieobjętych jej zakresem podmiotowym właścicieli lasów, lecz na zarządców i przewoźników kolejowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów. W konsekwencji poprawnie orzekające w sprawie organy oceniły, iż adresatem nakazu wyrażonego w zaskarżonej decyzji winna być, jako osoba prawna, Spółka Akcyjna "A" w W. Zauważyć w tym miejscu należy, choć nie było to podnoszone ani w odwołaniu ani w skardze, że pomimo tej prawidłowej oceny orzekające organy nie ograniczyły się, co zdaniem Sądu należało uczynić, do wskazania jako adresata obowiązku "A" S.A., lecz zbytecznie wskazały nadto konkretny należący do Spółki zakład. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, oczywistym jest, że obowiązki z tego tytułu ciążą w istocie na osobie prawnej, czyli "A" S.A. w W. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że uznanie, iż to na "A" S.A. ciążą obowiązki związane z urządzaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej stanowi wykładnię powszechnie przyjętą obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 552/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r.; sygn. akt II SA/Go 647/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11. Nadto, działając z urzędu, sąd administracyjny dopatrzył się nieistotnej dla wyniku sprawy wadliwości w postaci określenia terminu wykonania obowiązku poprzez wskazanie daty, która nie nawiązywała do uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. W niniejszej sprawie ostateczny termin wykonania decyzji ustalono bowiem w decyzji pierwszoinstancyjnej na dzień [...] r., w związku zaś z wniesieniem odwołania, zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została dopiero w terminie późniejszym. Nie tylko jednak kwestia ta nie została podniesiona w skardze lecz jej znaczenie uznać należy za marginalne. Spółka nie tylko nie wykonała bowiem nałożonego nań obowiązku w terminie wskazanym przez organ I instancji bądź niezwłocznie po otrzymaniu drugoinstancyjnej decyzji ostatecznej (co było jej obowiązkiem albowiem wykonania decyzji nie wstrzymuje wniesienie skargi – art.61 § 1 p.p.s.a.) lecz nadto pomimo jego doniosłości jako powinności związanej z ochroną przeciwpożarową nie wykonała go też w ciągu kolejnych wielu miesięcy. Także w dniu wydawania przez Sąd niniejszego wyroku obecny na rozprawie pełnomocnik Spółki na postawione mu pytanie podał, że nałożony na Spółkę ostateczną decyzją obowiązek nadal nie został wykonany. Odnosząc się z kolei do przywołanego przez stronę skarżącą w skardze pisma MSWiA i przedłożonego na rozprawie pisma Ministerstwa Infrastruktury Sąd wskazuje, że zawarta w pismach tych interpretacja stanu prawnego nie ma mocy wiążącej i nie może stanowić podstawy prawnej decydującej o istnieniu bądź nieistnieniu obowiązku, którego ustalenie następuje wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.