II FW 11/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni z dnia 26 lipca 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni a Prezydentem Miasta Gdyni w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej mandatu karnego p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta Gdyni jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej mandatu karnego Wnioskiem z dnia 26 lipca 2013 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni przez wskazanie Prezydenta Miasta Gdyni, jako organu właściwego rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. Z uzasadnienia wniosku wynika, że pismem z dnia 2 lipca 2007 r. Prezydent Miasta, wskazując na art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy w celu wyegzekwowania należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. W ocenie Prezydenta Miasta, art. 19 § 2 u.p.e.a. nie ustanawia ogólnej właściwości rzeczowej organów samorządów terytorialnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej wszystkich należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwe są organy samorządu terytorialnego. Przepis ten ogranicza kompetencje organu gminy o statusie miasta do egzekucji własnych należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania są one same właściwe. Tym samym, wszczęcie i przeprowadzenie przez Prezydenta Miasta Gdyni egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia albo określenia i poboru właściwy był inny organ samorządu terytorialnego stanowiłoby naruszenie właściwości rzeczowej. Stąd też wskazano Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni, jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo (art. 22 § 2 u.p.e.a.). Prezydent Miasta wywiódł powyższy wniosek z porównania zakresów kompetencji organu gminy o statusie miasta i naczelnika urzędu skarbowego, określonych w art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. O ile kompetencje organu gminy o statusie miasta do egzekucji należności pieniężnych są ograniczone, naczelnik urzędu skarbowego uprawniony jest do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Rozróżnienie to – zdaniem Prezydenta Miasta – oznacza, że naczelnicy urzędów skarbowych uprawnieni są do dochodzenia należności pieniężnych każdego rodzaju, także należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe organy wskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a. Jakkolwiek przywołany przepis określa właściwość rzeczową Prezydenta Miasta, nie stanowi on o jego wyłącznej właściwości. Wobec tego, Naczelnik Urzędu Skarbowego – w przeciwieństwie do Prezydenta Miasta – posiada zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest Prezydent Miasta. Organ podniósł, że egzekucja wspomnianej należności nie leży w granicach jego zakresu działania, a co za tym idzie nie mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej. Z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 141, poz. 692 z późn. zm.) wynika bowiem, że egzekucja administracyjna w zakresie podatków i opłat, dla których ustalania i pobierania są właściwe miasta, należy do ich zadań i kompetencji. Tym samym, skoro zobowiązany nie posiadał majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania był Prezydent Miasta Gdyni. Egzekucja wspomnianych powyżej należności nie należy do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Porównanie treści art. 19 § 1 u.p.e.a. z art. 19 § 2 u.p.e.a. prowadzi bowiem do wniosku, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych do należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 § 2 u.p.e.a. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że przejęcie egzekucji administracyjnych od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja okazała się w całości bądź w części bezskuteczna, o czym stanowi § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 137, poz. 1541 z póz. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia sprawy (przeprowadzenia stosownego postępowania). W wyniku rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożonego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni i po zapoznaniu się z argumentacją przedstawioną w odpowiedzi na ten wniosek, udzielonej przez Prezydenta Miasta Gdyni, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w analizowanym przypadku zachowują aktualność ustalenia poczynione w postanowieniu tego Sądu z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GW 3/11 (LEX nr 1083418). W ocenie Sądu nie pojawiły się żadne nowe i znaczące okoliczności, które uzasadniałyby zmianę zajętego uprzednio stanowiska. Zachowanie zaś niezbędnej konsekwencji w sposobie rozumienia obowiązującego prawa jest wartością, którą bez wątpienia można uznać za istotny element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Kierując się tą wartością, Naczelny Sąd Administracyjny za warte przypomnienia uznał spostrzeżenie zamieszczone w pisemnych motywach powołanego uprzednio postanowienia co do tego, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w zakresie opłat, do których ustalania albo określania i pobierania jest on upoważniony. W orzeczeniu tym za mocno wątpliwe uznano natomiast to, czy jest on "organem egzekucyjnym w zakresie należności ustalanych i pobieranych przez organy innych jednostek samorządu terytorialnego niż własne należności objęte wystawionym przez ten organ tytułem wykonawczym". Zatem właściwość organu samorządu terytorialnego jako organu egzekucyjnego w myśl art. 19 § 2 u.p.e.a. ograniczona jest – w przekonaniu Sądu – "do własnych należności objętych wystawionymi przez te organy samorządu tytułami wykonawczymi". Podsumowując przedstawione w tym przedmiocie rozważania, stwierdzono, że "organ samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym, będąc jednocześnie wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym". Odnośnie naczelników urzędów skarbowych traktowanych jako organy egzekucyjne przyznano, że są oni właściwi zgodnie z brzmieniem art. 19 § 1 u.p.e.a. "we wszystkich sprawach egzekucji świadczeń pieniężnych niezależnie od ich charakteru, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Jako tego rodzaju przepis zakwalifikowano w postanowieniu unormowanie z art. 19 § 2 u.p.e.a., zastrzegając zarazem, że jego zakres "jest znacznie ograniczony". Zdaniem Sądu oznacza to, że w przypadku gdy inny organ egzekucyjny (określony między innymi w art. 19 § 2 u.p.e.a.) "stosując środki egzekucyjne, w które został »wyposażony«, nie jest w stanie zaspokoić roszczeń, powinien zwrócić się jako wierzyciel do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia egzekucji za pomocą innych środków egzekucyjnych". Dla wsparcia tego poglądu przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2004 r., III SA 1233/02 (LEX nr 686499). Przeszkody dla takiego rozstrzygnięcia zaistniałego sporu kompetencyjnego nie stanowił – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie bowiem do niego, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Określenie w tym przepisie organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych nie oznacza, że chodzi tu o szczególny organ egzekucyjny z art. 19 § 2 u.p.e.a., czyli właściwy organ gminny, gdyż organ ten w takim przypadku nie był właściwy do określania i pobierania należności pieniężnych objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. Jak podniesiono następnie, przepis ten jest jednym z wyjątków "od ogólnej właściwości organów egzekucyjnych i nie może być interpretowany rozszerzająco. Takiej interpretacji rozszerzającej oraz niezgodnej z przepisem rangi ustawowej art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. nie można również zastosować w odniesieniu do § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r. tylko ze względu na wieloznaczne w tym przypadku określenie »organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych«". Myśl tę uzupełniono uwagą, że Naczelnik Urzędu Skarbowego, zgodnie z uregulowaniem z art. 19 § 1 u.p.e.a., "jest również właściwy do prowadzenia egzekucji należności wierzyciela, jakim jest niewątpliwie organ samorządu, ale nie występuje sytuacja z art. 19 § 2 u.p.e.a., czyli tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego". Aprobując w pełni przytoczone ustalenia i konstatacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny w sprawach wskazanych we wniosku Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wyznaczył Prezydenta Miasta Gdyni – z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a. – jako właściwy organ egzekucyjny.