II OSK 443/14

Dnia 29 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 715/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 6 czerwca 2013 r. nr OA.7721.10.3.2013 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworów okiennych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 715/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. S. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej zwanego organem odwoławczym) z dnia 6 czerwca 2013 r., nr OA.7721.10.3.2013, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworów okiennych Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Po zgłoszeniu przez inwestora do użytkowania zrealizowanej inwestycji – wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w toku kontroli stwierdzono, ze wykonane zostały 3 otwory okienne, które nie były ujęte w pozwoleniu na budowę. Wobec tych ustaleń pismem z dnia 14 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej zwany organem I instancji) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania trzech otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działce o nr [...], położonej w miejscowości Ł., stanowiącej własność C. R., w której zgodnie z decyzją Starosty L. z dnia 2 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę nie powinno być otworów okiennych, to jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w terenie na działce nr. [...] w Ł. ustalono, że okna zostały zamurowane i w związku z tym, decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. organ I instancji, powołując art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie prowadzone w tej sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że pismem z dnia 25 marca 2013 r. został poinformowany o zlikwidowaniu spornych otworów okiennych, a okoliczność ich zamurowania została stwierdzona podczas oględzin nieruchomości w dniu 9 kwietnia 2013 r. Ocenił, że skoro wykonano czynności powodujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, będąca właścicielką działki sąsiedniej o nr [...], wywiodła, że budynek mieszkalny, w którym wykonano sporne otwory okienne został wybudowany niezgodnie z projektem zagospodarowania oraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, to jest w odległości 1,15 m od istniejącego ogrodzenia. Podała także, że okno w wykuszu zwrócone w kierunku jej działki znajduje się w odległości 1,6 m, a w zaskarżonej decyzji "nie podjęto" wybudowanej, w jej ocenie samowolnie, w latach 1975-1980 przybudówki, która zlokalizowana jest ok. 1 m na działce nr [...] oraz zagraża bezpieczeństwu ludzi. Decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r. organ odwoławczy, powołując art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wykonania trzech otworów okiennych w ścianie zachodniej jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr [...], położonej w miejscowości Ł., własności C. R., wybudowanego na podstawie decyzji Starosty L. z dnia 2 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy ocenił, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, jednak korekty wymagała sentencja zaskarżonej decyzji. Podał, że na skutek zawiadomienia przez inwestora organu I instancji o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], organ ten przeprowadził w dniu 20 marca 2013 r. kontrolę, która wykazała, że w ścianie zachodniej, czyli od strony granicy z działką nr [...], niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty L. z dnia 2 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę, zostały wykonane trzy otwory okienne. Wywiódł, że stwierdzenie tej nieprawidłowości zobowiązywało organ I instancji do wszczęcia postępowania, gdyż zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał jednak, że wobec zamurowania w trakcie postępowania spornych otworów okiennych, organ I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem. Ocenił przy tym, że sentencja zaskarżonej decyzji wymaga uzupełnienia z uwagi na to, że organ I instancji nie określił, czy postępowanie umarza w całości czy w części. Odnosząc się natomiast do kwestii podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w trybie odwoławczym może dokonać rozstrzygnięcia jedynie w zakresie objętym skarżoną decyzją oraz w zakresie, w jakim wszczęte było postępowanie administracyjne. Zauważył, że sprawa przybudówki, jak i okna w wykuszu, poruszona w odwołaniu, nie była przedmiotem postępowania rozstrzyganego zaskarżoną decyzją. Dodał także, że rozpatrywanie spraw dotyczących ustalania prawidłowości i legalności przebiegu granic pomiędzy działkami nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 i 138 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca oceniła, że organy obu instancji nie odniosły się właściwie do przedmiotowej sprawy, rażąco naruszając przepisy prawne. Podała, że wniesione przez nią odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie, a organ nie w pełni uwzględnił roszczenia i przedstawione dowody, co należy do jego obowiązków. Stwierdziła, że analiza materiału dowodowego nie jest wyczerpująca, a organy obu instancji dokonały nietrafnych czynności oraz decyzji. Dodała, że organ odwoławczy nie wywiązał się z ciążącej na nim powinności przeanalizowania całego materiału dowodowego i zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył okoliczności stanu faktycznego sprawy ustalone uprzednio w kontrolowanych decyzjach. Ocenił, że organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję reformatoryjną, ponieważ w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, aktualne brzmienie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność określenia bezprzedmiotowości w całości lub w części. Podkreślił, że sąd nie jest związany zarzutami skargi lecz jest związany granicą sprawy, a zakres rozstrzygania organu określa zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Stwierdził, że co prawda organy obu instancji nie zajęły stanowiska co do zarzutów z odwołania, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., lecz uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Za nieuzasadniony uznał zarzut skargi, tożsamy z treścią odwołania, w którym skarżąca wskazuje na inne naruszenia związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe i wybiórcze uzasadnienie zaskarżonego wyroku, czym pozbawiono skarżącą informacji o przyczynach rozstrzygnięcia, oraz poprzez pominięcie zarzutów zawartych w skardze; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, w szczególności błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły przepisów prawa, a także poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zgłaszanych przez skarżącą; - art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a w konsekwencji wydały zgodne z prawem decyzje; 2) naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 48 pkt 1 w zw. z art. 90 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że skoro samowola budowlana została dobrowolnie zlikwidowana to nie ma podstaw by wyciągnąć konsekwencje wobec jej sprawcy; - art. 59a ustawy Prawo budowlane, poprzez niedostrzeżenie, że kontrola budowy pod względem sprawdzenia jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę ma na celu stwierdzenie stanu budowy zgodnego z prawem, który powinien trwać przez cały okres istnienia budynku; - art. 36a pkt 1 i pkt 5 podpunkt 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuznanie, że wykonanie otworów okiennych w ścianie, w której, zgodnie z decyzją starosty, nie powinno być otworów okiennych, stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Z tych też powodów, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, skarżąca wniosła o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i rozpoznanie skargi merytorycznie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że skoro w niniejszej sprawie został udowodniony fakt popełnienia samowoli budowlanej, a inwestor dobrowolnie usunął stan niezgodny z prawem, to organy zamiast umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe powinny skierować sprawę na drogę postępowania karnego – zgodnie z art. 90 ustawy Prawo budowlane – które to postępowanie powinno skutkować ustaleniem odpowiedzialności karnej i wymierzeniem kary. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto na obu ustawowych podstawach. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi I instancji (w różnych zestawieniach) naruszenie: art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 151 p.p.s.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 48 pkt 1 w zw. z art. 90 ustawy Prawo budowlane, art. 59a ustawy Prawo budowlane, art. 36a pkt 1 i pkt 5 podpunkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty te nie są jednak uprawnione. W pierwszej kolejności podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt. II OSK 930/13, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty w dostateczny sposób obrazują przyjętą przez Sąd I instancji ocenę prawną, która legła u podstaw oddalenia skargi w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji odniósł się także do jej zarzutów zawartych w skardze, w których skarżąca wskazywała na inne naruszenia związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...], uznając je za niezasadne. Konstatację tą Sąd I instancji trafnie poprzedził wyjaśnieniem, że rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi lecz jest związany granicami sprawy, co jest zgodne z art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym, zarzut naruszenia przez ten Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., uznać należy za chybiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest także ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co oznacza, że również pozostałe argumenty skarżącej sformułowane w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mające w istocie wskazywać na niewłaściwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie sposób bowiem odmówić słuszności poglądowi Sądu I instancji, że zakres rozstrzygania organu określa zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone jest przecież w konkretnej sprawie. Skoro zaś, jak wynika z pisma organu I instancji z dnia 14 marca 2013 r., przedmiotem wszczętego postępowania nadzorczego było wykonanie trzech otworów okiennych w ścianie budynku, to badanie przez organ I instancji prawidłowości innych robót budowlanych wykonanych w tym budynku, a wskazywanych przez skarżącą (dotyczących przybudówki i okna w wykuszu), wykraczałoby poza granice tej konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na związanie sądu granicami sprawy, zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Niesporne zaś jest, że w toku postępowania przed organem I instancji otwory okienne, których dotyczy kontrolowana sprawa, zostały zamurowane, co oznacza, że przestał istnieć jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego (przedmiot), którego istnienie warunkuje wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, ocena Sądu I instancji co do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., była więc prawidłowa. Wbrew wywodom skarżącej, w sytuacji stwierdzenia przez organ w toku postępowania administracyjnego usunięcie przez inwestora stanu niezgodnego z prawem, brak jest podstaw do "skierowania sprawy na drogę postępowania karnego – zgodnie z art. 90 ustawy Prawo budowlane – które to postępowanie powinno skutkować ustaleniem odpowiedzialności karnej i wymierzeniem kary". Podkreślić przede wszystkim należy, że organ administracji publicznej nie jest właściwy do orzekania o odpowiedzialności karnej za popełnienie samowoli budowlanej. Zauważyć także należy, że postępowanie karne jest odrębnym rodzajem postępowania od tego prowadzonego w sprawie administracyjnej, regulowanym przez odrębne przepisy, przy czym nie istnieje żaden przepis, z którego wynikałoby, że organ administracji publicznej, w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przekazuje sprawę do postępowania karnego. W świetle tych argumentów, niezrozumiałe jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 48 pkt 1 w zw. z art. 90 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że skoro samowola budowlana została dobrowolnie zlikwidowana to nie ma podstaw by wyciągnąć konsekwencje wobec jej sprawcy. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Przedmiotem kontroli tego Sądu w niniejszej sprawie były bowiem decyzje, które nie rozstrzygały sprawy co do jej istoty, a jedynie w inny sposób kończyły postępowanie. Przy wydawaniu tych decyzji organy nie stosowały przepisów prawa materialnego, lecz tylko prawo procesowe, to jest art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że także Sąd I instancji, kontrolując te decyzje, nie dokonywał wykładni tego rodzaju przepisów ani nie mógł ich niewłaściwe zastosować, co mogłoby stanowić, w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a., uzasadnienie zarzutu naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.