IV SAB/Wr 169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), , Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 lipca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; II. Stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu Wojewodzie D. grzywny; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2013 r. Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy we W. zwrócił się do Wojewody D. o udostępnienie informacji publicznej – kserokopii protokołu wyjaśnień złożonych przez M. P. w postępowaniu wyjaśniającym KO.WO 5841.13.2013.JU3, a także udostępnienia do wglądu materiałów źródłowych będących podstawą wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z dnia 11 maja 2012 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda D. pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. poinformował, że w jego ocenie same akta postępowania dyscyplinarnego na które powołuje się wnioskodawca i które w całości stanowiły podstawę do wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Podkreślono, iż kwestia czy akta postępowania – wprawdzie przygotowawczego w sprawie karnej ale potencjalnie zbliżonego do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 1998 r., Nr 15, poz. 64) – są informacją publiczną, jest na tyle wątpliwa, że w orzecznictwie sądowo – administracyjnym jest rozbieżnie interpretowane. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 91/13) zdecydował o odroczeniu rozprawy o podobnym jak tu przedmiocie, w celu sformułowania zapytania prawnego do przewodniczącego składu siedmiu sędziów NSA aby rozstrzygnąć nadal istniejące w tej materii wątpliwości. Wojewoda stwierdził, że do czasu zajęcia stanowiska przez NSA, stoi na stanowisku, że żądanie zainteresowanego nie mieści się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł też, że omawiane postępowania zostało umorzone. Z tego też powodu na ten moment uważa, że w interesie publicznym nie może być, tak by osoba, wobec której stosowne organy nie wykazały zasadności zarzutów, ponosić miała dodatkowe i nieadekwatne dolegliwości. Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy we W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 18 lipca 2013 r. Uzasadniając skargę podał, że we wymienionym wyżej wniosku wnosił o udostępnienie informacji, w formie ,,kserokopii protokołu wyjaśnień złożonych przez M. P. w postępowaniu wyjaśniającym KO.WO.5841.12.2013.JU3, a także wglądu do materiałów źródłowych będących podstawą wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z dnia 11 maja 2012 r.". W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. udzielił odpowiedzi, że w jego ocenie akta postępowania wyjaśniającego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wnioskodawca stwierdził, że takie stanowisko nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji, ponieważ zakres prawa do informacji wynika wprost z Konstytucji a rzeczą ustawy jest określenie ,,trybu udzielania informacji" – co wynika z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Żądana informacja jest informacją publiczną, podobnie jak orzeczenia wydawane w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli. Negacja tego faktu przez organ oznacza, że mamy do czynienia z bezczynnością, każdy bowiem organ władzy publicznej będący w posiadaniu informacji publicznej jest obowiązany do jej udostępnienia. Wniosek o udostępnienie informacji wymaga załatwienia go w sposób prawem przewidziany, a zatem albo przez dokonanie czynności materialno – technicznej udostępnienia informacji albo przez wydanie stosownej decyzji. Dostęp do dokumentów jest wprost w art. 61 ust. 2 Konstytucji przewidzianym sposobem realizacji prawa do uzyskania informacji. Nie zmienia tego stanu rzeczy to, że dokumenty są zebrane w zbiór. Dodał, że organ nie ma kompetencji do wyrażenia oceny czy udostępnienie informacji leży w interesie publicznym, ani troska czy osoba wobec której toczy się postępowanie z powodu jawności informacji poniesie dolegliwości. W odpowiedzi na skargę organ – Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, twierdząc, że jest ona bezzasadna zarówno pod względem prawnym jak i merytorycznym, gdyż organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 18 lipca 2013 r. pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Jeżeli zaś chodzi o udzielenie dostępu do akt z postępowania administracyjnego zostały w tym zakresie wydane wyroki z dnia 10 lipca 2012 r. WSA sygn. akt IV SAB 39/12 i wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2034/12. Postawiono tezę, że akta postępowania wyjaśniającego prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecznik dyscyplinarny przy Wojewodzie D. posiada autonomiczny charakter, jego sytuacja prawna została uregulowana w sposób szczególny przepisami specjalnymi, to jest art. 79 i następnymi Karty Nauczyciela i przepisami wykonawczymi, w tym zakresie brak jest podstaw prawnych do udostępnienia ,,materiałów źródłowych będących podstawą wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z dnia 11 maja 2012 r." gdyż niewątpliwie nie mają waloru informacji publicznej. Stwierdzono też, że przy piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. Wojewody D. udzielono skarżącemu dostępu do informacji publicznej poprzez przesłanie postanowień Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. o umorzeniu i powodach umorzenia postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1553, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – obejmuje również bezczynność organów. Podstawową kwestią do rozpoznania w sprawie jest, czy organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu wnioskowanej informacji - wyartykułowanej we wniosku z dnia 18 lipca 2013 r. oraz, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Okolicznością niepewną jest iż pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. skierowanym do prezesa zarządu skarżącej spółki Wojewoda D. odmówił udostępnienia wnioskowanych dokumentów przyjmując, że akta postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego, które stanowiły podstawę do wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia wyjaśniającego, nie stanowią informacji publicznej. Judykatura i piśmiennictwo przyjmują, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku w sprawie, zakończył postępowanie stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005 r. s. 86). Z powyższego wynika, że bezczynność z zakresu dostępu do interpretacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Zatem do wyjaśnienia pozostaje, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego z dnia 18 lipca 2013 r. udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p. Uznanie wskazanych dokumentów za informację publiczną musiałoby skutkować stwierdzeniem, że organ pozostaje w bezczynności. Definicję informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Art. 1 stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja w sprawach publicznych, w szczególności w sprawach określonych w art. 6 ustawy. Niezbyt precyzyjne określenie omawianego pojęcia skutkuje stanowiskiem judykatury i piśmiennictwa według którego przy wykładni powołanych wyżej przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo od informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym oraz w piśmiennictwie utrwalił się pogląd zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02, WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., II SAB/Wa 85/07, WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., SAB/Ke 7/08, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 s. 28). Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy żądana informacja jest informacją publiczną i mając na uwadze przedstawione rozważania należy stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawach przewinień dyscyplinarnych nauczycieli w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela, jest częścią postępowania dyscyplinarnego. Zaś z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Ma ono charakter mieszany; publiczno-pracowniczy. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej. W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych. Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. Takie też stanowisko, dotyczące dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego, wyrażono w orzecznictwie sądowo – administracyjnym. Przyjęto w nim, że dokumenty takie wytworzone przez rzecznika dyscyplinarnego, dotyczące nauczyciela akademickiego pozostają w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być uznane za dokumenty stanowiące informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 391/11). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko takie rodzi następujące skutki. Po pierwsze, pozwala również odnieść je do dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela. Po drugie, stwarza podstawę do analizowania innych czynności podejmowanych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela, jako pozostających w związku z realizacją zadań publicznych. Odpowiadając na zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie reprezentuje takie samo stanowisko jak w powołanej sprawie IV SAB 39/12 a także SAB 29/12, w której przy wydaniu orzeczenie brał udział skład orzekający w niniejszej sprawie. W sprawach tych oddalono skargi z uwagi na fakt, iż rzecznik dyscyplinarny do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie posiada w myśl art. 4 u.d.i.p. uprawnień do jej udostępnienia. W omawianych sprawach – wbrew odmiennemu twierdzeniu organu, Sąd uznał, że żądane informacje dotyczące prowadzonego postępowania dyscyplinarnego są informacją publiczną. Rozważania w tych sprawach zostały przeniesione do niniejszego postępowania. NSA rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku w sprawie IV SAB 39/12 wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2034/12 oddalił skargę, uznając, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, gdyż żaden przepis prawa nie pozwala na wydawanie rzecznikowi dyscyplinarnemu decyzji administracyjnych dotyczących informacji publicznej. Sąd zauważa też, że w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej albowiem żądania wniosku w sprawach IV SAB 28/12, IV SAB 29/12 i IV SAB 39/12 dotyczą innych informacji dotyczących tego postępowania, ponadto w sprawach tych rozpoznawana była kwestia legitymacji biernej rzecznika dyscyplinarnego. Uznaje też, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, odpowiedź na wniosek została przesłana w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawarto w niej uzasadnienie stanowiska organu w przedmiocie oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną. W związku z powyższym na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.