I OSK 333/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 169/13 w sprawie ze skargi X na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 169/13, po rozpoznaniu skargi [...] Związku Zawodowego w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1) zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odstąpił od orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny; 4) orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] Związek Zawodowy we W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej – kserokopii protokołu wyjaśnień złożonych przez M. P. w postępowaniu wyjaśniającym nr [...], a także udostępnienia do wglądu materiałów źródłowych będących podstawą wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z dnia [...] maja 2012 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., poinformował, że akta postępowania dyscyplinarnego, na które powołuje się wnioskodawca, i które w całości stanowiły podstawę do wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p." Podkreślono, że kwestia, czy akta postępowania – wprawdzie przygotowawczego w sprawie karnej, ale potencjalnie zbliżonego do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64) – są informacją publiczną, jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżnie interpretowana. Aby rozstrzygnąć ten problem, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 91/13 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne dotyczące tej materii. Wojewoda stwierdził, że do czasu zajęcia stanowiska przez Sąd, żądanie zainteresowanego nie mieści się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł również, że omawiane postępowanie zostało umorzone, stąd brak jest podstaw, by osoba, wobec której stosowne organy nie wykazały zasadności zarzutów, ponosić miała dodatkowe i nieadekwatne dolegliwości. [...] Związek Zawodowy we W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu skarżący podał, że wystąpił o udostępnienie informacji, w formie "kserokopii protokołu wyjaśnień złożonych przez M. P. w postępowaniu wyjaśniającym [...], a także wglądu do materiałów źródłowych będących podstawą wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z dnia [...] maja 2012 r." Wbrew twierdzeniom organu, żądana informacja jest informacją publiczną, podobnie jak orzeczenia wydawane w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli. Negacja tego faktu oznacza, że mamy do czynienia z bezczynnością organu. Każdy bowiem organ władzy publicznej będący w posiadaniu informacji publicznej jest obowiązany do jej udostępnienia. Dostęp do dokumentów jest wprost w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP przewidzianym sposobem realizacji prawa do uzyskania informacji. Nie zmienia tego stanu rzeczy to, że dokumenty są zebrane w zbiór. Skarżący dodał, że organ nie ma kompetencji do wyrażenia oceny, czy udostępnienie informacji leży w interesie publicznym, ani troska, czy osoba, wobec której toczy się postępowanie, poniesie dolegliwości z powodu jawności informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że odpowiedzi na powyższy wniosek udzielił pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podniósł ponadto, że akta postępowania wyjaśniającego prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecznik dyscyplinarny przy Wojewodzie [...] posiada autonomiczny charakter, jego sytuacja prawna została uregulowana w sposób szczególny przepisami specjalnymi, to jest art. 79 i następnymi ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) i przepisami wykonawczymi, w tym zakresie brak jest podstaw prawnych do udostępnienia "materiałów źródłowych będących podstawą wydania przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z dnia [...] maja 2012 r.", gdyż niewątpliwie nie mają waloru informacji publicznej. Stwierdzono też, że przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] udzielił skarżącemu dostępu do informacji publicznej poprzez przesłanie postanowień Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] o umorzeniu postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 października 2013 r. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagała kwestia, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego, tj. udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja w sprawach publicznych, w szczególności w sprawach określonych w art. 6 u.d.i.p. Przy wykładni powołanych przepisów należy kierować się również treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo od informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawach przewinień dyscyplinarnych nauczycieli w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela, jest częścią postępowania dyscyplinarnego. Zaś z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Ma ono charakter mieszany, tj. publiczno-pracowniczy. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika, rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej. W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych. Sąd podał, że z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. Takie też stanowisko, dotyczące dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego, wyrażono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjęto w nim, że dokumenty wytworzone przez rzecznika dyscyplinarnego, dotyczące nauczyciela akademickiego pozostają w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być uznane za dokumenty stanowiące informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 391/11). Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko takie rodzi następujące skutki: po pierwsze, pozwala również odnieść je do dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela; po drugie, stwarza podstawę do analizowania innych czynności podejmowanych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela, jako pozostających w związku z realizacją zadań publicznych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach wydanych w sprawach IV SAB 39/12 a także IV SAB 29/12, w których oddalono skargi z uwagi na fakt, iż rzecznik dyscyplinarny, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie posiada w myśl art. 4 u.d.i.p. uprawnień do jej udostępnienia. Wbrew twierdzeniu organu, w ww. sprawach Sąd uznał, że żądane informacje dotyczące prowadzonego postępowania dyscyplinarnego są informacją publiczną. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2034/12 oddalając skargę kasacyjną od wyroku wydanego w sprawie IV SAB 39/12 podał, że żaden przepis prawa nie pozwala na wydawanie rzecznikowi dyscyplinarnemu decyzji administracyjnych dotyczących informacji publicznej. Sąd I instancji uznał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, albowiem żądania wniosku w sprawach o sygn. akt IV SAB 28/12, IV SAB 29/12 i IV SAB 39/12 dotyczą innych informacji tego postępowania, ponadto w sprawach tych rozpoznawana była kwestia legitymacji biernej rzecznika dyscyplinarnego. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem odpowiedź na wniosek została przesłana w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., zawarto w niej uzasadnienie stanowiska organu w przedmiocie oceny, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez r.pr. S. B., zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i 4, wnosząc o jego uchylenie w tej części i oddalenie skargi, ewentualnie jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", gdyż w niniejszej sprawie skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, bowiem nie wnosił w ustawowym terminie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a."; b) art. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, że protokół wyjaśnień złożonych przez M. P. w postępowaniu wyjaśniającym stanowi informacje publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając w pierwszej kolejności zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie nie mogło nastąpić odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez wnioskodawcę trybu zaskarżenia na drodze administracyjnej. W sprawach dotyczących bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie skargi zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 37 § 1, nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej (poza wąskim zakresem odnoszącym się do decyzji odmownej i umarzającej postępowanie), natomiast przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. art. 52 § 3 i 4) dotyczą sytuacji, gdy zaskarżone zostają akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. albo inne akty (a nie stan bezczynności). Wobec powyższego pozbawiony podstaw był zarzut naruszenia przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego na wstępie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w sposób nieprawidłowy sformułował zarzut naruszenia art. 1 u.d.i.p., bowiem nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu mającego być wzorcem kontroli kasatoryjnej (przepis ten składa się z 3 ustępów). Istota niniejszej sprawy sprowadza się jednak do tego, czy protokół wyjaśnień złożonych przez M. P. w postępowaniu wyjaśniającym stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądany przez [...] Związek Zawodowy w W. dokument, uznać należy za informację publiczną w powyższym znaczeniu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 391/11, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 k.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, który mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy jest formą wykonywania władzy publicznej, a tym samym wytworzone w tym postępowaniu dokumenty stanowią informację publiczną. Wskazać należy, że inną kwestią jest to, czy powyższa informacja publiczna winna ze względu na przepisy szczególne być udostępniona. W tym względzie należy mieć na uwadze art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Powyższe należy rozważyć także w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W tym zakresie ustawa wskazuje w przepisie art. 16 ust. 2, że do decyzji wydanych w procesie normowanym jej przepisami stosuje się przepisy postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, dotyczącymi obligatoryjnych elementów uzasadnienia i terminu rozpoznania odwołania. Jednocześnie wskazać należy, że w doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące możliwość realizacji prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej formach - "protokół wyjaśnień złożonych przez M. P. w postępowaniu wyjaśniającym [...]" jest informacją publiczną, będącą w posiadaniu organu wykonującego zadanie publiczne i dysponującego majątkiem publicznym, której wcześniej nie udostępniono publicznie. Wobec powyższego organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, nie przesądzając o zasadności wniosku skarżącego, prawidłowo uznał że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie był natomiast władny zbadać zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6 u.d.i.p. Przepis ten składa się z 2 ustępów, z których pierwszy składa się z 5 punktów, a każdy z nich z kilku podpunktów określonych kolejnymi literami alfabetu. Przepis ten, będący konkretyzacją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Każda z jednostek redakcyjnych określa odrębną kategorię informacji publicznej. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było zatem wskazanie przepisu prawa, który został naruszony. Jeżeli przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to należy wskazać konkretny ustęp, punkt lub podpunkt tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej wymogu tego nie wypełnił. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732). Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.