II SA/Bd 794/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w B. A. K. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2013 r. Burmistrz N. odmówił J. L. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – M. L. W uzasadnieniu decyzji organ opisując stan faktyczny i prawny podniósł m.in., że w niniejszej sprawie specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje z uwagi na brak spełnienia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia J. L. wskazał, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Podniósł również, że w październiku 2009 r. zrezygnował z ubiegania się o pracę na rzecz opieki nad matką. Wcześniejsza decyzja przyznająca świadczenie wygasa w czerwcu 2013 r., dlatego wnosi o dalsze przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy został wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowe przepisy obowiązują od 1 stycznia 2013 r. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 2013 r. J. L. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do wniosku załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] marca 2010r nr [...], z którego wynika, że M. L. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2010 r i ma charakter stały. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 16a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy w odróżnieniu od zasiłku pielęgnacyjnego przyznawany jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej a nie osobie wymagającej opieki. W związku z tym muszą być spełnione dwie przesłanki: osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, ponadto opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmować tego zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bowiem z oświadczenia skarżącego, znajdującego się w aktach sprawy, wynika że do 2001 r prowadził działalność gospodarczą w następnych latach (od 2001 r do [...] marca 2010r.) J. L. był zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna - zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. z dnia [...] marca 2010 r. Ponadto, jak wskazuje organ, z odwołania strony wynika, że do [...] czerwca 2013 r otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką M. L. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia by móc opiekować się niepełnosprawną matką. W przedmiotowej sprawie brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia skarżącego w związku z zapewnieniem opieki niepełnosprawnej matce. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, J. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podniósł, że nie zgadza się z ww. decyzją. Ponadto, przytoczył argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji I instancji, ponownie wskazując na zły stan zdrowia matki i konieczność sprawowania nad nią stałej opieki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad na matką M. L., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obydwu instancji podjęły orzeczenia na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i uznały, że strona skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia ponieważ przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego miała przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, do którego uprawnienie nabyła z tytułu niepodejmowania zatrudnienia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r. Od 1 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą której w przedmiotowej ustawie dokonano podziału świadczeń opiekuńczych na trzy rodzaje: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Przyznanie powyższego świadczenia uzależnione jest od szeregu przesłanek wynikających z art. 16 a ustawy. W ocenianej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy. Organy uznały, że strona skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, Bezsporne jest to, że złożenie wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przez stronę skarżącą rozpoczęło nowe postępowanie o przyznanie nowego świadczenia. Należy podkreślić, że wniosek ten został złożony w celu zapewnienia kontynuacji opieki nad osobą niepełnosprawną, którą wcześniej strona skarżąca opiekowała się i z tego tytułu pobierał świadczenie pielęgnacyjne, a więc zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami ustawowymi. Ocena spełnienia przesłanki wynikającej z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być dokonana w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie ubiegania się wnioskodawcy o świadczenie, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy. Dlatego bez wpływu na wynik sprawy pozostają przesłanki, w oparciu o które strona skarżąca nabyła uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Organy powinny natomiast ocenić czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i celem, któremu służy ta rezygnacja, a więc opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami ustawowymi. Związek przyczynowy będzie stanowił o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w zamian za świadczenie, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy. Wcześniejsze przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wg przepisów ustawy obowiązujących do 1 stycznia 2013 r. pozostaje w rozpoznawanej sprawie bez wpływu na nowe świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy, który jest świadczeniem mającym na celu zapewnienie dalszej opieki nad osobą niepełnosprawną. W dacie złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy strona skarżąca nie pracowała, a to dlatego, że miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami ustawowymi. Stan taki istniał do [...] czerwca 2013 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wygasło. Celem ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. został wyjaśniony w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, (patrz Druk nr 724 http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?nr=724) , z którego wynika, że od 1 stycznia 2010 r. liczba osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne gwałtownie rosła, z uwagi na zniesienie kryterium dochodowego warunkującego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (w 2011 r. liczba osób uprawnionych zwiększyła się o 100%). Wśród grupy świadczeniobiorców, którzy uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po 2010 r. w wyniku rozszerzenia katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w połączeniu ze zniesieniem kryterium dochodowego, o którym mowa powyżej, aż 83% stanowiły osoby inne niż rodzice dzieci niepełnosprawnych pobierający świadczenie pielęgnacyjne. W tym znaczną część stanowiły osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. Zauważalna była również postępująca tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Dlatego za konieczne uznano inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Wprowadzając do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego świadczenia – specjalnego zasiłku opiekuńczego uwzględniono możliwość lub obowiązek (w zależności od przesłanek) przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz.1362 ze zm.). Założono, że przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przeprowadzenie wywiadu będzie miało charakter obligatoryjny. Ponadto wywiad musi być aktualizowany po upływie 6 miesięcy oraz w każdej innej sytuacji, gdy wystąpią wątpliwości co do spełnienia przesłanek warunkujących prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oceniając cel ustawy zmieniającej należy stwierdzić, że założeniem ustawodawcy była weryfikacja dotychczasowego świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego pod kątem faktycznie sprawowanej opieki nad podopiecznym. To ochrona osoby wymagającej opieki jest głównym celem nowych świadczeń rodzinnych. Ustawodawca rozdzielając dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne na świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy wprowadził nowe wymogi ustawowe do przyznania uprawnień, ale jego zamiarem nie było pozbawienie funkcji opiekuna tych wszystkich osób, które na skutek niepodejmowania zatrudnienia nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego na równi z osobami rezygnującymi z zatrudnienia, a które to osoby faktycznie wywiązywały się jako opiekun ze swoich obowiązków. Ustawodawca poprzez nowelizację przepisów założył bowiem ukrócenie patologii i nadużyć w pozyskaniu świadczenia jako dochodu przyznanego ze budżetu państwa tam, gdzie nie ma faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie do oceny przesłanki rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego nie można pominąć wagi wywiadu środowiskowego, który wprowadza ustawa w nowym brzmieniu, a który to środek dowodowy ma na celu weryfikację faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawa wprowadza w stosunku do innych świadczeń rodzinnych obostrzenie polegające na tym, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obligatoryjne dla organu. Wynika to z art. 23 ust. 4e i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych po zmianie przepisów. Ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 16a. Aktualizację wywiadu, o którym mowa w ust. 4e, przeprowadza się po upływie 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który ustalone zostało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości, co do spełniania warunków, o których mowa w art. 16a. To rolą organu jest stała kontrola nad tym, czy przypadkiem nie dochodzi do nadużyć przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenianej sprawie organ I instancji przeprowadził w dniu [...] maja 2013 r. rodzinny wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono na podstawie art. 103 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. osoby spokrewnione z nią (synowie L. L., zam. N. ul. M., J. L. zam. N. ul. M., B. L. zam. O. matka skarżącego natomiast zamieszkuje N. ul. M.). Z wywiadu środowiskowego (pkt VII kwestionariusza) wynika, że M. L. mieszka sama. Porusza się po mieszkaniu przy pomocy laski, nie widzi, nie wychodzi z domu sama. Ustalono, że pomoc usługowa, przygotowanie obiadów świadczona jest przez synów i synowe. Podopieczna z pomocy rodziny jest zadowolona. Wskazano również w wywiadzie, że faktyczną opiekę nad matka sprawuje skarżący i synowa. Przepis poprzednio obowiązującej ustawy przyznawał uprawnienie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżący nabył uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W obecnym stanie prawnym oceniając bierność zawodową skarżącego i wynik wywiadu środowiskowego należy uznać, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący sam w oświadczeniu wskazuje, że poprzednio przyznane świadczenie pielęgnacyjne było jedynym dochodem. Natomiast opieka nad matką sprawowana jest przez całą rodzinę, co potwierdziły ustalenia wywiadu. W tym stanie rzeczy należy uznać, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. W ocenianej sprawie organ przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, który potwierdził sprawowanie opieki przez wszystkich synów oraz synowe. Oznacza to, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący składając wniosek z dnia [...] maja 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pracował oraz nie był zarejestrowany w PUP, nie podejmował żadnego zatrudnienia, a więc był bierny zawodowo, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W skardze skarżący podniósł, że w 2001 r. zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej. Od 2001 r do 2010 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. W dniu [...] marca 2010 r. PUP zaproponował jemu rezygnację ze statusu osoby bezrobotnej w zamian za świadczenie pielęgnacyjne. Do [...] czerwca 2010 r. skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu, sam fakt pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło z dniem [...] czerwca 2013 r. nie świadczy o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a zaistniałą trwającą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. Należy przy tym zaakcentować, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy prawidłowo w ocenianej sprawie zastosowały art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonały prawidłowej wykładni powyższego przepisu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.