I OZ 1147/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Z., J. R., L. M., M. K., S. S., M. S., R. J., M. S., L. P., F. K., E. C. i P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 839/13 odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie z wniosku M. Z., J. R., L. M., M. K., S. S., M.S., R. J., M. S., L. P., F. K., E. C. i P. S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przywrócić termin do wniesienia skargi Postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił wniosku M.Z., J.R., L.M., M. K., S. S., M.S., R. J., M.S., L. P., F. K., E. C. i P. S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z 23 lipca 2013 r. zawodowy pełnomocnik M.Z., J.R., L. M., M. K., S. S., M.S., R.J., M. S., L. P., F. K., E. C. i P. S. (dalej łącznie jako: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), adw. M. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W skardze pełnomocnik zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Uzasadniając wniosek napisał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g."), w związku z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. [...]0; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, a w przypadku braku odpowiedzi organu – sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otrzymał wyłącznie L. P. w dniu 5 czerwca 2013 r. W dodatku odpowiedź została udzielona przez Prezydenta Miasta K. (dalej: "Prezydent Miasta") w sytuacji, gdy odpowiedź powinna zostać udzielona przez Radę Miasta K. (dalej: "Rada Miasta"), jako że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego dotyczyło uchwały podjętej przez Radę Miasta. Dodatkowo odpowiedź nie zawierała pouczenia o przysługującym wzywającym sposobie odwołania, w tym o terminach, jakie obowiązują dla złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Pełnomocnik podkreślił, że termin do wniesienia skargi w razie braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bądź po uzyskaniu takiej odpowiedzi, nie jest wprost określony w art. 101 ust. 1 u.s.g., na który powoływali się Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten nie jest również określony w żadnym innym przepisie tej ustawy, ani nie jest wskazany wprost w ustawie regulującej procedurę sądowoadminstracyjną. O terminie do złożenia skargi po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną uchwałą, podjętą w dniu [...] marca 2013 r., Rada Miasta wyraziła zgodę na zbycie w drodze przetargu zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta K. Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r., adresowanym do Urzędu Miejskiego w K., Skarżący zwrócili się o "zmianę uchwały" poprzez dopisanie w jej treści prawa pierwszeństwa nabycia przedmiotowej nieruchomości przez najemców i dzierżawców. W pierwszym zdaniu tego pisma został wskazany art. 101 ust. 1 u.s.g. Pismo to – stanowiące w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. – wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 24 kwietnia 2013 r. (data prezentaty, k. 80 akt sądowych). W części wstępnej pisma zostało wymienionych 15 Wnioskodawców i tyleż podpisów figuruje pod wezwaniem. Przy tym nazwisko i adres jednego z Wnioskodawców, L. P., został wytłuszczony i wskazany jako "adres do korespondencji w sprawie". Był to zresztą jedyny adres podany przez Wnioskodawców w wezwaniu. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. (data nagłówkowa pisma) Prezydent Miasta odpowiedział na wezwanie (k. 82). L. P.odebrał odpowiedź w dniu 10 czerwca 2013 r. (k. 83). Skarga nosi zaś datę nagłówkową "23 lipca 2013 roku" i wpłynęła do siedziby organu w dniu 26 lipca 2013 r. (prezentata Urzędu Miejskiego – k. 4) Sąd pierwszej instancji ocenił, że skoro Wnioskodawcy wyraźnie wskazali osobę do odbioru korespondencji, to słusznie organ przesłał odpowiedź na wezwanie tej właśnie osobie. Stanowisko wszystkich Wnioskodawców było jednolite i dotyczyło tej samej uchwały, więc w odpowiedzi nie było niezbędne (acz dla większej czytelności byłoby wskazane) wymienienie wszystkich Wnioskodawców. W tych okolicznościach za wystarczające należało uznać wskazanie osoby adresata przesyłki, ustanowionego przez Wnioskodawców pełnomocnikiem do doręczeń (bo tak w istocie należy interpretować sposób sformułowania i sformatowania poz. 14 listy Wnioskodawców w części wstępnej wezwania). Bezzasadny jest zatem zarzut, że odpowiedź otrzymał tylko jeden z Wnioskodawców. W świetle całokształtu okoliczności sprawy odpowiedzi udzielono wszystkim Wnioskodawcom, a jedynie doręczono ją temu spośród nich, który został wskazany w wezwaniu, ze skutkiem dla pozostałych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg w dniu wpływu wezwania do Urzędu Miejskiego, tj. 24 kwietnia 2013 r. W trakcie biegu tego terminu Prezydent Miasta (reprezentujący Miasto i zastępujący w tym zakresie Radę Miasta – por. uchwała NSA z 13.11.2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 2, poz. 21) udzielił odpowiedzi, która została doręczona wskazanemu przez Wnioskodawców adresatowi do doręczeń, w dniu 10 czerwca 2013 r. W związku z tym rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, który upłynął z dniem 10 lipca 2013 r. Tymczasem skarga nosi datę nagłówkową 23 lipca 2013 r., a wpłynęła do siedziby organu w dniu 26 lipca 2013 r. Zatem została wniesiona znacznie po terminie. Tym samym zasadnie pełnomocnik Skarżących wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Gdyby nawet przyjąć, jak sugeruje się w treści wniosku, iż Wnioskodawcom nie doręczono prawidłowej odpowiedzi na wezwanie, to w takim przypadku należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi (w tym przypadku: sześćdziesięciodniowy) wyekspirował jeszcze wcześniej, bo z dniem 24 czerwca 2013 r., a więc jego przekroczenie byłoby jeszcze większe. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o braku winy Skarżących w uchybieniu terminu do wniesienia przedmiotowej skargi w rozumieniu art. 86 i 87 p.p.s.a. Udzielając odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ administracji nie ma ustawowego obowiązku opatrywania odpowiedzi pouczeniem odnośnie do sposobu i terminu zaskarżenia uchwały. Takiego obowiązku żadna ustawa na organ nie nakłada. W szczególności nie czyni tego powołany przez pełnomocnika art. 9 k.p.a., gdyż w sprawach związanych z kwestionowaniem uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie art. 101 u.s.g. – nie mających wszak charakteru spraw indywidualnych – k.p.a. nie znajduje zastosowania, co jasno wynika już z treści jego art. 1 (a contrario). Dlatego, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, w rozpatrywanej sprawie to na Skarżących spoczywał obowiązek ustalenia właściwego terminu do wniesienia skargi i dopilnowania, aby termin ten nie został przekroczony. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące określenia sposobu liczenia tego terminu, na które wskazuje pełnomocnik, zostały już, jak sam pełnomocnik podaje, rozwiane uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/07; ONSAiWSA z 2007 r. nr 3, poz. 60), a więc na ponad sześć lat przed tym, zanim Skarżący wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym wątpliwości te – obecnie w istocie o charakterze jedynie historycznym – nie mogą mieć znaczenia dla oceny terminowości wniesienia niniejszej skargi. Skoro skarżący wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, i to z wyraźnym powołaniem się na właściwy przepis ustawy o samorządzie gminnym (art. 101 ust. 1 u.s.g.), to znali, a w każdym powinni dołożyć należytej staranności w celu zapoznania się również z dalszym tokiem postępowania, znajdującym zastosowanie w sytuacji milczenia organu albo udzielenia przez organ negatywnej odpowiedzi na wezwanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadny okazał się również zarzut piętnujący wystosowanie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta, zamiast przez samą Radę Miasta (ewentualnie jej Przewodniczącego). Oba organy stanowią w istocie emanację podmiotowości prawnej gminy (tu: Miasta), jako samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego, oraz przysługującego jej władztwa administracyjnego. Przepis art. 31 u.s.g. wskazuje zaś wyraźnie, że to właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że obowiązkiem właśnie Prezydenta Miasta było nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu (tym bardziej, że, zostało ono skierowane przez Wnioskodawców do: "Urzędu Miejskiego"), w tym ewentualne udzielenie odpowiedzi na nie – podobnie jak w kompetencjach tego organu leży udzielenie odpowiedzi na skargę i reprezentowanie gminy na kolejnym etapie procedury zaskarżania uchwały rady gminy, tj. w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. przywołaną wyżej uchwałę NSA z 13.11.2012 r., I OPS 3/12). Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M.Z., J. R., L. M., M. K., S.S., M. S., R. J., M. S., L. P., F. K., E. C. i P. S. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu art. 86 §1 w zw. z przepisem art. 87 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący ponoszą winę w uchybieniu terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości, w sytuacji gdy skarżący nie zostali pouczeni przez organ o terminie i sposobie do wniesienia środka odwoławczego, nadto termin do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wprost określony w przytoczonym przepisie, ani w żadnym innym przepisie ustawy, termin ten nie jest również wskazany wprost w ustawie regulującej procedurę sądowoadministracyjną - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarżący nie reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika nie mają obowiązku znajomości orzeczeń sądowych, dokonujących wykładni prawa, 2. naruszenie przepisu art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 roku ustanowili osobę F.K. pełnomocnikiem do doręczeń, w sytuacji gdy skarżący w ww. piśmie wskazali jedynie adres do doręczeń tożsamy dla każdego z nich z osobna, jednakże nie ustanowili F. K. pełnomocnikiem do doręczeń, które to ustanowienie musi być ustanowieniem jednoznacznym nie zaś dorozumianym i wyinterpretowanym przez organ, stąd odpowiedź organu winna być doręczona każdemu z nich osobno, jednakże na ten sam adres, w konsekwencji uznać należy, że pozostali skarżący poza F.K. nie uzyskali odpowiedzi od organu, 3. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na skarżących spoczywał obowiązek ustalenia właściwego terminu do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy obowiązek pouczenia w tym przedmiocie ciążył na organie, którego to organ nie dopełnił Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przywrócenie skarżącym terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości, zasądzenie od organu administracji publicznej Rady Miasta K.na rzecz skarżących kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów adwokackich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy, że ustawodawca nie określił kryteriów oceny zachowania strony (co do wykazania braku winy). Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne. Niewątpliwie kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przy tym przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Wprawdzie co do zasady nieznajomość prawa nie przesądza o braku winy w uchybieniu terminu dokonania czynności procesowej. Jednakże w judykaturze jako typowy przykład braku winy uchybieniu terminowi do wniesienia środka odwoławczego wskazuje się brak pouczenia o terminie i sposobie dokonania tej czynności procesowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż skarżący nie uprawdopodobnili, że nie ponoszą winy w niedochowaniu terminu do podjęcia czynności procesowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący skorzystali z możliwości wezwania do usunięcia naruszenia w trybie ww. przepisu, a następnie wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta K., jednakże z uchybieniem terminu do jej wniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie terminu przez skarżących – w okolicznościach niniejszej sprawy - nie było zawinione. Otóż skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, formułując swoje pismo w sposób wskazany w stanie sprawy. Skarżący działali bez profesjonalnego pełnomocnika. Jako adres do korespondencji podali adres, jednego ze skarżących L. P. (w zażaleniu omyłkowo podano, iż chodzi o F. K.), jednakże nie ustanowili go pełnomocnikiem do doręczeń, a nie też pełnomocnikiem procesowym. W tej sytuacji organ zobowiązany był przesłać odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – o ile zdecydował się na wezwanie odpowiedzieć – do każdego ze skarżących osobno na adres podany jako adres do korespondencji. Przesłanie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa z intencją doręczenia jej wszystkim wnoszącym wezwanie, w sposób dokonany przez organ nie można uznać za prawidłowy. Co więcej, to, że zaskarżona uchwała Rady Miasta K. podjęta została w postępowaniu, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, nie oznacza, że skarżący nie powinni zostać pouczeni o przysługującym im środku zaskarżenia i sposobie jego wniesienia. Obowiązek taki bowiem wynika z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Należy także przywołać art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Również Sąd Najwyższy - na gruncie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. – wyraził pogląd, że kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu należy w postępowaniu przed sądem administracyjnym oceniać nie tylko pod kątem obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, lecz także w świetle określonych prawem obowiązków organów administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne (postanowienie z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 21/95, OSNP 1995 r., nr 24, poz. 298). Jeżeli więc uchwały organów gmin, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, nie zawierają pouczenia o przysługujących środkach prawnych, to organy te, tym bardziej powinny informować stronę, która składała zastrzeżenia do treści uchwały, o przysługujących jej prawach. Pamiętać należy też, że prawo do sądu jest konstytucyjną zasadą (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wprawdzie prawo to może podlegać ograniczeniom, jednakże przypisanie stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika winy w dokonaniu czynności procesowej z naruszeniem terminu - przy braku pouczenia o terminie wniesienia środka zaskarżenia - jest zbyt rygorystyczne i nie uzasadnia zamknięcia stronie drogi do obrony jej praw. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że działanie organu w niniejszej sprawie, w tym brak pouczenia skarżących o sposobie i terminie zaskarżenia uchwały, powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez strony. Nieuwzględnienie powyższych okoliczności przez Sąd I instancji i wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia skargi skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów i na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2, art. 193 i art. 86 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.