II OSK 1508/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2246/13 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2246/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy Gąbin odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Naczelnika Miasta i Gminy Gąbin z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]. Powołał się na art. 149 § 3 w związku z art. 148 K.p.a. Burmistrz wskazał, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. K. S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., zwróciła się do Burmistrza o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]. Pismem z dnia 26 marca 2013 r., Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie, kiedy dowiedziała się o treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca poinformowała, że o wydaniu kwestionowanej decyzji dowiedziała się we wrześniu 2008 r., w trakcie toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w Gostyninie. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w art. 148 § 1 K.p.a. Zażalenie wniosła K. S. Stwierdziła, że zaskarża postanowienie Burmistrza z dnia [...] maja 2013 r., odmawiające wznowienia postępowania. W piśmie tym jednocześnie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W uzasadnieniu zażalenia określiła zaskarżone postanowienie jako krzywdzące i niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Wywodziła, że sołtys wszedł, na podstawie decyzji z 1979 r., w posiadanie części działek w sposób niezgodny z prawem. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przytoczył art. 148 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wskazał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Kolegium ustaliło, że skarżąca o treści kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie z dnia [...] sierpnia 1979 r. dowiedziała się we wrześniu 2008 r., podczas toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w Gostyninie. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła natomiast dopiero w dniu 11 lutego 2013 r. Powyższe, w ocenie Kolegium, jednoznacznie dowodzi, że skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi przewidzianemu w art. 148 § 1 K.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącej, Kolegium, koncentrując się na materii związanej z przesłankami wznowienia postępowania, całkowicie pominęło wskazywaną przez skarżącą kwestię nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., w ujęciu art. 156 K.p.a. Tym samym uchybiło zasadzie wszechstronnego rozważenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd odnotował, że skarżąca, wnosząc w dniu 4 lutego 2013 r. o wznowienie postępowania, powołała się na okoliczności stanowiące podstawę wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Pomimo wskazania podstaw wznowieniowych wniosek skarżącej zawierał braki, bowiem nie wskazywał daty w jakiej strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Z tego też względu zasadnie organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Odpowiadając na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r. oświadczyła, że o treści kwestionowanej decyzji powzięła wiadomość w trakcie toczącego się postępowania przed Sadem Rejonowym w Gostyninie w miesiącu wrześniu 2008 r. Na tej podstawie orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 4 lutego 2013 r., nadany w urzędzie pocztowym operatora publicznego w dniu 11 lutego 2013 r., został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowo ustalony przez orzekające organy stan faktyczny dawał podstawę do przyjęcia takiego stanowiska. Strona może, ze skutkiem prawnym, złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. o ile dochowa ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że jakkolwiek skarżąca we wstępie wniosku o wznowienie postępowania przywołała dwie różne podstawy wznowieniowe, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., to zasadnie jednak orzekające organy przyjęły, że wniosek ten dotyczył w rzeczywistości podstawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z treści bowiem pisma skarżącej z dnia 4 lutego 2013 r. wynika, że uzasadniając żądanie przywołała fakt niepowiadomienia małżeństwa S., jako samoistnych posiadaczy działki siedliskowej oraz gruntów rolnych, o wydaniu ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]. Powyższe potwierdza, że dokonanie ustaleń w zakresie dochowania terminu złożenia przedmiotowego wniosku winno być czynione w odniesieniu do daty, w której strona dowiedziała się o wydaniu kwestionowanej decyzji. Tak też przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. Pomimo zatem, że zarówno postanowienie SKO, jak i postanowienie organu I instancji, odwołują się do terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., czyli terminu dotyczącego przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5, to jednak stwierdzić należy, że ustalenia dotyczące uchybienia miesięcznemu terminowi są prawidłowe, z tym jednak zastrzeżeniem, że winny być one czynione w odniesieniu do art. 148 § 2 K.p.a. Mając na uwadze, że skarżąca o treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie z dnia [...] sierpnia 1979 r. dowiedziała się w miesiącu wrześniu 2008 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyła dopiero w dniu 11 lutego 2013 r., należało stwierdzić, że został on złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Sąd podsumował, że złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu obligowało orzekające organy do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania bez konieczności odnoszenia się do meritum sprawy. Skargę kasacyjną złożyła K. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, adwokata. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2246/13, w zakresie pkt 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...], którą zakończone zostało postępowanie administracyjne, którego wznowienia domagała się skarżąca, - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do kwestii nieważności w/w decyzji, w sytuacji, gdy okoliczność ta została podniesiona w skardze i zażaleniu z dnia 18 maja 2013 r. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Gąbin. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 oraz art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy. Przeprowadził kontrolę, pod względem legalności, aktu rozstrzygającego o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie z dnia [...] sierpnia 1979 r., Nr [...]. To była istota sprawy. Przedmiotem kontroli nie było natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie. Kontrola ta wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane, w zgodzie z art. 138 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., w przedmiocie wyznaczonym granicami rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, zarzuty merytoryczne podniesione w skardze kasacyjnej mogły odnosić się do przesłanek określonych w art. 149 § 3 K.p.a. Podstawy kasacji nie podważają trafności stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji o zaistnieniu przesłanki odmowy wznowienia postępowania wynikającej z art. 148 § 2 K.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Gąbinie z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...], jest więc bezzasadny. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika nadto, aby Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii nieważności w/w decyzji, w sytuacji, gdy okoliczność ta została podniesiona w skardze i zażaleniu z dnia 18 maja 2013 r. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Gąbin. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Podstawą orzekania przez sąd jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 133. Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Z przepisu tego nie wynika natomiast obowiązek odniesienia się do zarzutów faktycznych i prawnych podniesionych przez stronę w skardze i w zażaleniu. Natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., którego w skardze kasacyjnej nie powołano, w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niezależnie od wadliwości omawianego zarzutu odnotować można, że Sąd pierwszej instancji przytoczył w części faktycznej uzasadnienia wyroku zawarty w skardze zarzut nieodniesienia się do kwestii nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., o których mowa w art. 156 K.p.a. Jednocześnie w części prawnej uzasadnienia Sąd wskazał, że złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu obligowało organy orzekające do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania bez konieczności odnoszenia się do meritum sprawy. Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną odmowy wznowienia postępowania i ją wyjaśnił. Takie łączne odczytanie wypowiedzi Sądu pozwala na uznanie, że kwestię nieważności decyzji w postępowaniu dotyczącym dopuszczalności wznowienia, uznał za nieistotną. Stanowisko to, jak wynika z powyższych rozważań, należy uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1