II SA/Wa 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby -oddala skargę- Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] M. L. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., dotyczącego przeniesienia z dniem [...] listopada 2012 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w N., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w N., ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby na dzień [...] marca 2013 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu podano, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [...] M. L. – dyżurny Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w N. – z dniem [...] lipca 2012 r. został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych, w związku z pełnieniem funkcji w Zarządzie Wojewódzkim NSZZ Policjantów w [...] na okres trwania V kadencji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), przeniósł [...] M. L. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w N.. Od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] policjant złożył odwołanie, wskazując na brak podstaw uzasadniających jego przeniesienie do Komendy Powiatowej Policji w N., albowiem w dniu [...] listopada 2012 r. został ponownie wybrany do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...]. Ponadto strona podniosła, iż przeniesienie "pracowników" Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] do jednostek terenowych zdezorganizuje pracę biura. Rozpatrując powyższą sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ wskazał, iż stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta), jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Stosując przy interpretacji powołanych przepisów zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej należy przyjąć, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, na podstawie art. 36 ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości bez jego zgody, przy czym ustawa nie określa żadnych warunków owego przeniesienia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Tak sformułowany przepis pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Organ wskazał, iż w stosunku do policjantów pełniących funkcje związkowe mogą mieć zastosowanie następujące rozwiązania: 1) zwolnienie z obowiązku świadczenia służby na podstawie art. 31 ustawy o związkach zawodowych, 2) zwolnienie na podstawie art. 31 ustawy o związkach zawodowych z obowiązku świadczenia służby i przeniesienie na podstawie art. 37a pkt 2 ustawy o Policji do dyspozycji właściwego przełożonego w sprawach osobowych – w zależności od miejsca pełnienia służby policjanta będzie to – komendant wojewódzki (Stołeczny) Policji lub komendant powiatowy, miejski (rejonowy) Policji (wydanie decyzji w zakresie przeniesienia do dyspozycji może być jednocześnie uznane jako zwolnienie z obowiązku świadczenia służby). Podkreślił jednocześnie, iż stosowanie zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o Policji przepisów ustawy o związkach zawodowych "odpowiednio" oznacza, iż przepisy te nie mogą być stosowane "dosłownie", "wprost" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 641/11). Oznacza to zatem, iż umożliwiają one komendantom powiatowym, miejskim (rejonowym) Policji zastosowanie trybów przewidzianych w art. 37a pkt 2 ustawy o Policji i art. 31 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wobec policjantów pełniących służbę w podległych im jednostkach organizacyjnych Policji, a wybranych do zarządu wojewódzkiego organizacji związkowej. Biorąc pod uwagę powyższe zauważył, iż przeniesienie policjantów do pełnienia służby w komendzie wojewódzkiej (Stołecznej) Policji jedynie z powodu wyboru do zarządu wojewódzkiego zakładowej organizacji związkowej może być traktowane jako "fikcyjna" zmiana przełożonego właściwego w sprawach osobowych (pracodawcy) i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Wobec czego, w ocenie organu odwoławczego, działanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegające na przeniesieniu skarżącego do jednostki macierzystej, w której pełnił służbę przed powołaniem do pełnienia funkcji związkowych, jest zasadne. Organ zauważył jednocześnie, iż w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r., nr [...], Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] wyraził opinię, iż "rozumie, że rozkaz personalny wydany wobec [...] M. L. ma jedynie charakter porządkowy i czyni zadość przepisom ustaw regulujących tę kwestię". Podnosząc powyższe organ stwierdził, iż argumentacja strony kwestionująca rozkaz personalny o przeniesieniu jest nietrafna, a samo przeniesienie nie narusza interesu skarżącego, jak również nie stoi w sprzeczności z przepisami o funkcjonowaniu związków zawodowych. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zakwestionował rozkaz o przeniesieniu go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w N. i wskazał, iż jego zdaniem nie zaistniała żadna konieczność powrotu do jednostki macierzystej, ponieważ został wybrany na kolejną VI kadencję Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] został desygnowany do pracy w biurze tego Zarządu. NSZZP podniósł, że uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji jet w całosci stronnicze, działa na jego szkodę i nie ma w nim skazanych podstaw prawnych procesu decyzyjnego osób go sporządzających. Według skarżącego, to właśnie przeniesienie do jednostki macierzystej jest działaniem ze wszech miar “fikcyjnym", zważywszy, że siedzibą Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] jest pomieszczenie w budynku KWP w [...], co z logicznego punktu widzenia oraz celowości uzasadnia pozostawienie osób oddelegowanych do pracy w biurze, w dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zatem przeniesienie do dalszego pełnienia służby w KPP w N. jest krzywdzące, gdyż zdaniem skarżącego spowoduje: – brak jednoznacznego wyznaczenia drogi z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania obowiązków związkowych, – brak podstaw do ubiegania się o jakiekolwiek świadczenia z tytułu dojazdów, – brak jednoznacznego wskazania przełożonego odpowiedzialnego za udzielanie zapomóg czy nagród ewentualnego awansowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodnosci z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia. Sąd administracyny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak rownież nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Badając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej reguł, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli, przepisy ustawy stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z innych ustaw (art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych). Tą odrębną ustawą, w rozumieniu cytowanego przepisu, jest w szczególności ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Natomiast określenie "odpowiednio" oznacza, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie w odniesieniu do strażaków PSP będących członkami związku zawodowego tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych i nie będzie to sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o PSP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że przyjęta w tym orzeczeniu wykładnia pozostaje w zgodności z linią orzeczniczą prezentowaną przez NSA w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych, przykładowo w wyroku tego Sądu z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 3504/01 (Lex nr 83725), czy w wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 1563/01 (Lex nr 77682). W przywołanym wyroku z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 3504/01 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe, nie można mówić o naruszeniu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Powyższe miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, pomimo że skarżący zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2, nie podnosił. Skarżący uważa natomiast rozkaz o przeniesieniu za krzywdzący, wskazując, że nie zaistniała konieczność jego powrotu do jednostki macierzystej, tj. Komendy Powiatowej Policji w N., ponieważ został wybrany Wiceprzewodniczącym Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] na kolejną VI kadencję oraz został desygnowany do pracy w biurze tego zarządu znajdującym się w pomieszczeniu budynku KWP w [...]. Przedstawiona argumentacja nie stwarza podstawy do uwzględnienia skargi. Rozkazem personalnym nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] M.L.został przeniesiony z dniem [...] lipca 2012 r. do dyspozycji tego organu, na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych, w związku z pełnieniem funkcji w Zarządzie Wojewódzkim NSZZ Policjantów w [...] na czas trwania V kadencji. Z upływem V kadencji powyższy rozkaz nie stanowił już podstawy do pozostawania skarżacego w dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Istotą stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji jest zasada dyspozycyjności i podległości służbowej oraz uprawnienia przełożonego do uznaniowego kształtowania polityki kadrowej. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są, wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska oraz przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. W myśl art. 36 ust.1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż właściwy komendant jest uprawniony do zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 K.p.a., a mianowicie: interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes funkcjonariusza. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. W ocenie Sądu, zakwestionowane przez skarżącego rozstrzygniecie organu odpowiada powyższym kryteriom. Organ wyjaśnił jego motywy, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów ustawy o Policji. Stosownie do ich postanowień właściwy przełożony funkcjonariusza posiadał uprawnienia do przekształcenia stosunku służbowego skarżącego w ten sposób, że z dniem [...] listopada 2012 r. przeniósł go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w N.. Natomiast Komendant tej jednostki rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstaiwe art. 37a pkt 2 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, z dniem [...] listopada 2012 r. zwolnił [...] M. L. z obowiązku wykonywania zadań służbowych i przeniósł do swojej dyspozycji na okres trwania V kadencji władz Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Polcijantów w [...] bez zmiany składników dotychczas posiadanego uposażenia. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle przepisów prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.