III SA/Wr 529/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. Oddział w Polsce w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że "A" S.A. Oddział w Polsce (także: spółka, skarżąca) skierowała do Prezydenta W. dnia [...] r. wniosek o udostępnienie danych pojazdu marki Volkswagen Golf o numerze rejestracyjnym [...] oraz o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]. W pojeździe tym nastąpiła dnia [...] r. szkoda z winy kierowcy pojazdu ubezpieczonego w spółce, a szkoda miała być pokryta z polisy OC tego kierowcy. Wskazane dane były potrzebne spółce w celu określenia wysokości odszkodowania. Pismem z dnia [...] r. Prezydent W. odmówił żądaniu wniosku. Ponowny wniosek o udostępnienie danych pojazdu spółka skierowała do organu dnia [...] r., powołując się na art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (t.j. Dz.U z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.) oraz na art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W razie odmowy udostępnienia tych danych spółka żądała rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Prezydent W. pismem z dnia [...] r. nr [...] nie uwzględnił żądania wniosku. Wskazał, że powołane przez spółkę przepisy nie uzasadniają spełnienia żądania z uwagi na to, że nie mają związku ze zdarzeniem losowym z dnia [...] r. W ocenie organu brak jest uzasadnionego interesu prawnego spółki do załatwienia sprawy zgodnie z treścią wniosku. Pismo organu zostało doręczone spółce dnia [...] r., która potraktowała je jako postanowienie i dnia [...] r. wniosła na pismo zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie postanowienia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia spółka powołała się na to, że pismem z dnia [...] r. na podstawie art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z dnia 22 maja 2003 r. skierowała do Prezydenta Miasta W. wniosek o udostępnienie kopii dokumentacji dotyczącej importu i rejestracji pojazdu marki Volkswagen Golf nr identyfikacyjny nadwozia [...], nr rej. [...]. Uzasadniła swój wniosek koniecznością pozyskania na potrzeby prowadzonego postępowania likwidacyjnego informacji znajdujących się w tych dokumentach. Następnie spółka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a także nieuwzględnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu interesu prawnego wykazanego przez spółkę. Według spółki wskazany przepis art. 25, zgodnie z powołanymi wyrokami NSA (z dnia 22 czerwca 2010 r. I OSK 465/10 oraz 7 marca 2012 r. I OSK 384/11), stanowi odrębną podstawę prawną do żądania wydania danych zawartych w centralnej ewidencji pojazdów. Spółka bowiem wyraźnie wskazywała, że kopie żądanych dokumentów są jej niezbędne do prawidłowego zakończenia postępowania mającego na celu ocenę zasadności roszczenia i weryfikacji jego wysokości, uwzględniając ocenę rzeczywistej wartości uszkodzonego pojazdu, ze względu na jego specyficzne cechy (wyposażenie, model, historia użytkowania, stosowne adnotacje poczynione przez uprawnione organy). Spółka we wniosku podkreśliła, że dzięki analizie uzyskanej dokumentacji będzie mogła zrealizować jeden z podstawowych obowiązków zakładu ubezpieczeń, jakim jest ustalenie rzeczywistej wielkości szkody. Porównanie dokumentacji złożonej przez poszkodowanego ubezpieczycielowi z dokumentacją przedłożoną przez niego w związku z rejestracją pojazdu umożliwia też weryfikację istotnych cech przedłożonych dokumentów i ocenę ich wiarygodności. W pewnych przypadkach może to prowadzić do wykrycia przestępstw wyłudzenia odszkodowania (art. 286 kodeksu karnego). Według spółki nietrafny jest argument organu odmawiającego udostępnienia dokumentacji z rejestracji pojazdu, z uzasadnieniem, że dokumenty przedłożone w trakcie rejestracji "nie mogą służyć do ustalenia wysokości odszkodowania". Spółka powołała się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. (I OSK 465/10): "Twierdzenie, że przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. Nr 124, poz. 1151) nie upoważnia organów administracji do udostępnienia w ramach wskazanych w nim obowiązków dokumentów prywatnych będących w ich posiadaniu pozostaje w oczywistej sprzeczności z jego treścią. Wskazany przepis stanowi samoistną podstawę prawną do domagania się przez zakład ubezpieczeń, przy spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie od innych podmiotów jakimi są sądy, prokuratura, policja, organy i instytucje określonych informacji i materiałów. Chodzi tu o informacje i materiały będące w dyspozycji podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia niezależnie od sposobu, w jaki weszły w ich posiadanie. Koniecznym warunkiem jest natomiast, aby informacje lub materiały, o jakich mowa w tym przepisie, były niezbędne zakładowi ubezpieczeń w celu realizacji zadań określonych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy stwierdziło niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ stwierdził, że w świetle tych przepisów k.p.a., w postępowaniu wstępnym organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i/lub podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych dotyczy przypadków braku przedmiotu zaskarżenia (postanowienia) oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Według organu zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli postanowienie nie istnieje w sensie prawnym, to znaczy nie weszło do obrotu prawnego – chociaż wydane, nie zostało stronie doręczone lub ogłoszone, albo gdy czynność organu nie jest postanowieniem. Według organu, wbrew twierdzeniom spółki zaskarżona czynność podjęta w rozpatrywanej sprawie w imieniu Prezydenta W. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego W. w dniu [...]r., nie jest postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia lecz tylko pismem informującym o uwarunkowaniach prawnych udostępnienia dokumentacji pojazdu samochodowego marki Volkswagen Golf, nr rej. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zatem z tych względów niedopuszczalność zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi zasadami w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie przyjęło, że czynność podjęta w sprawie w formie pisma z dnia [...] r. nie jest postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Jest jedynie pismem informującym o uwarunkowaniach prawnych udostępnienia dokumentacji pojazdu marki Volkswagen Golf, nr rej. [...]. Przyjmując takie założenie, w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Sąd stwierdza, że Kolegium nietrafnie poprzestało na formalnym załatwieniu sprawy. Nie wzięło natomiast pod uwagę, że zakwestionowane pismo wydane z upoważnienia prezydenta W. wydane w dniu [...] r. rozstrzyga sprawę merytorycznie, nie uwzględniając żądania spółki. Spółka we wniosku w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego żądała wydania go w formie decyzji administracyjnej. Spółka powołała orzecznictwo sądowo administracyjne. Wynika z niego, że w sprawach tego rodzaju zakład ubezpieczeń może żądać w oparciu o przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. Nr 124, poz. 1151) od innych podmiotów, w tym od organów administracji publicznej, posiadanych przez nie informacji i materiałów, jeżeli te informacje lub materiały są niezbędne zakładowi ubezpieczeń dla realizacji jego zadań uregulowanych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej. Sprawy takie mogą być załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem rozważyć, czy pismo z dnia [...] r. jest decyzją administracyjną. Biorąc bowiem pod uwagę art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP, każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Należy przy tym spełnić następujące przesłanki. Mianowicie organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego zawartą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Norma ta nie działa wprost, lecz dla ukształtowania stosunku materialnoprawnego wymaga autorytatywnej (władczej) indywidualizacji i konkretyzacji. Norma ta nie określa innej prawnej formy działania administracji niż decyzja administracyjna jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r. (II GSK 1801/12, LEX nr 1240612). Dokumenty, o których kopie zwróciła się skarżąca spółka znajdują się bezspornie w posiadaniu organu administracji. Są one bowiem w świetle wymogów art. 72 ustawy Prawo o ruchu drogowym wymagane przy rejestracji pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem wstępnie rozważyć, biorąc pod uwagę art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, okoliczności sprawy oraz kierunek dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, czy pismo z dnia [...] r. ma charakter decyzji administracyjnej. Jeżeli Kolegium stwierdzi, że jest to decyzja administracyjna, powinno następnie rozważyć, czy pismo spółki z dnia [...] r. nazwane zażaleniem jest w istocie odwołaniem od powyższej decyzji administracyjnej. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tych kwestii należy rozpatrzeć sprawę merytorycznie i rozważyć, czy kopie dokumentów, o których udostępnienie ubiega się spółka, są spółce w świetle art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej niezbędne w celu realizacji zadań związanych z jej działalnością. Wynikiem tego postępowania będzie ustalenie, że należy postąpić zgodnie z żądaniem wniosku oraz udzielić spółce żądanych kopii dokumentów lub uznając, że nie są one niezbędne dla celów określonych w art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, odmówić ich przekazania. Ze wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. jako wydane z naruszeniem przepisów prawa, a naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.