III SA/Lu 585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 w przedmiocie ustalania trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 Rada Miasta L. ustaliła tryb udzielania i rozliczania oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. W § 6 ust. 1 uchwały wskazano, że dotacje przekazywane są w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy szkoły lub placówki, po przedłożeniu przez organ prowadzący szkołę do 10-go dnia każdego miesiąca w Wydziale Oświaty i Wychowania informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja. W § 6 ust. 2 uchwała stanowi, że informacja, o której mowa w ust. 1 powinna zawierać liczbę uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja w wyszczególnieniem: 1) ogólnej liczby uczniów w przedszkolu, szkole lub placówce, 2) liczby uczniów niepełnosprawnych, 3) liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, 4) w przypadku przedszkoli - liczby dzieci zamieszkałych na terenie innych gmin niż L., z podaniem adresu zamieszkania dziecka. C. N. B. "Ż." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 wyżej wymienionej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 90 ust. 3, 3e i 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: u.s.o., w związku z § 6 ust. 2 uchwały nr 1231/XLVI/2010 poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji; - naruszenie 90 ust. 4 u.s.o. w związku z § 6 ust. 2 uchwały nr 1231/XLVI/2010 poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby beneficjent dotacji obowiązany był do składania informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że podmiotem uprawionym do wniesienia skargi na uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) jest dotowana z budżetu miasta L. szkoła lub placówka oświatowa, a nie organ ją prowadzący. Powyższe wynika z rozróżnienia dokonanego przez ustawodawcę w przepisach ustawy o systemie oświaty, że uprawnionymi do otrzymania dotacji są szkoły publiczne i niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówki niepubliczne. C. N. B. "Ż." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie prowadzi na terenie L. żadnej z form wychowania przedszkolnego wymienionych w art. 14 ust. 7 u.s.o., zaś regulacje zaskarżonych uchwał odnoszą się wprost do dotowanych szkół oraz organów prowadzących formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14 ust. 7 u.s.o. W niniejszej sprawie nie został naruszony jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej skarżącej spółki. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała dotyczy udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta L. prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca spółka jest podmiotem prowadzącym szkoły na terenie L. Jest więc podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone kwestionowaną uchwałą. Uznać zatem należy, że skarżąca spółka ma legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że zarzuty spółki podważające legalność uchwały są nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze Sąd również nie dopatrzył się innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych na rzecz publicznych i niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 80 (przedszkola, szkoły i placówki publiczne) i art. 90 (przedszkola i szkoły niepubliczne) ustawy o systemie oświaty. Podstawą prawną uchwały - w zakresie w jakim uchwała dotyczy szkół niepublicznych - jest delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie skarżącej spółki unormowanie zawarte w § 6 ust. 2 uchwały nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. narusza zakres delegacji ustawowej oraz zasady przyznawania i rozliczania dotacji. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżąca nie kwestionuje § 6 ust. 1 uchwały, stanowiącego o obowiązku przedłożenia do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja, lecz - jak wyraźnie podkreślono w uzasadnieniu skargi (strona 3 skargi) - jedynie § 6 ust. 2 uchwały, stanowiący, że informacja ta powinna zawierać liczbę uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja. W istocie zatem skarżąca nie kwestionuje samego obowiązku przedłożenia informacji, nie zgadza się jedynie z określonym w uchwale zakresem i wymaganą treścią tej informacji. Uzasadnienie zarzutu jest niezwykle lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że z przepisów ustawowych nie wynika, aby beneficjent dotacji obowiązany był do składania informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja. W ocenie sądu zarzuty te są nieuzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego związana jest w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego granicami upoważnień zawartych w ustawach będących podstawą działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli ich wykorzystania. Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 4. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Stosownie natomiast do art. 90 ust. 3c, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z kolei przepis art. 90 ust. 3e ustawy przyznaje organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Z powołanych przepisów nie wynika zakaz nałożenia na podmioty, którym przysługują dotacje, obowiązku przedłożenia do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja, ani też zakaz określenia, co informacja taka powinna zawierać i jaka data jest miarodajna dla ustalenia liczby uczniów, na których dotacja ma być przekazana. W ocenie Sądu, skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Całkowicie nieuzasadniony jest także zarzut, że unormowanie zawarte w § 6 ust. 2 uchwały bezpodstawnie pozbawia szkół prowadzonych przez skarżącą dotacji. Pomijając już fakt, że zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony, stwierdzić należy, że przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w szczególności wskazujący pierwszy dzień miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt: I OSK 672/10: "(...) za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji"). W rozpoznawanej sprawie tak nie jest. Kwestionowany § 6 ust. 2 uchwały jest uszczegółowieniem trybu udzielania dotacji i w tym zakresie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Przyjęte w § 6 ust. 2 rozwiązanie nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji. Nie można więc podzielić zarzutów skarżącej, że kwestionowany przepis § 6 ust. 2 uchwały wykracza poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej i pozbawia skarżącej prawa do dotacji. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).