VII SA/Wa 2135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J.P., W.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej miało następujący przebieg. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2011r., znak WI(...) po rozpatrzeniu cyt. "wniosku Zastępcy Burmistrza Miasta Z." o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia (...) września 2010r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) W. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. (...) i (...) położonych w Z.– orzekł cyt. "odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. nr (...), znak (...) z dnia (...) września 2010r, jednocześnie stwierdza nieważność ww. decyzji w części dotyczącej lokalizacji zespołu parkingowego nr 1, oznaczonego na rysunku nr 1 projektu zagospodarowania terenu". W uzasadnieniu opisanego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła w warunkach zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w szczególności powierzchnia sprzedaży w obiekcie nie przekracza 2000m². Decyzja pozwolenia na budowę została wydana przez właściwy organ, w sprawie inwestycji nie wydano innej decyzji pozwolenia na budowę, skierowano ją do stron postępowania, nie zachodzi niewykonalność decyzji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja zawiera wadę skutkującą jej nieważność z mocy prawa. Obszar oddziaływania obejmuje działki objęte inwestycją. Ponadto, organ stwierdził, że decyzja pozwolenia na budowę w części pozwolenie na realizację zespołu parkingowego nr 1 narusza przepis § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wobec niezachowania przewidzianych tam wymogów w zakresie odległości miejsc parkingowych od okien budynków z nimi sąsiadujących. Organ podkreślił, że podział parkingu na zespoły nie jest dopuszczalny w świetle przepisów i nie może wpływać na ocenę dopuszczalności tej lokalizacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia (...) lipca 2010r., znak (...), po rozpatrzeniu odwołania Miasta Z. reprezentowanego przez Zastępcę Burmistrza Miasta Z. - uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji musi zostać ponownie przeprowadzone wobec dwu merytorycznie sprzecznych rozstrzygnięć jakie zawiera decyzja tego organu. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Zastępca Burmistrza jest upoważniony do reprezentowania Miasta Z. w niniejszej sprawie, na podstawie zarządzenia nr (...) Burmistrza Miasta Z. z dnia (...) grudnia 2006r., w sprawie upoważnienia zastępcy burmistrza Miasta Z. – B. K. do reprezentowania Miasta (§ 1 zarządzenia – jednoosobowa reprezentacja miasta w szczególności samodzielne składanie w imieniu miasta oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem). Zdaniem organu, Miasto ma interes prawny do występowania w postępowaniu nieważnościowym w charakterze strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Projekt, zatwierdzony kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę, przewiduje miejsca parkingowe usytuowane w odległości 6 m od granicy działki nr (...) stanowiącej własność Miasta oraz w odległości 19 m od usytuowanego na niej budynku mieszkalnego. Takie usytuowanie parkingu wpływa na zagospodarowanie działki Miasta. Ponadto organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest tylko wtedy, gdy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, a wolny od wad fragment decyzji , któremu nie odmawia się skuteczności powinien stanowić rozstrzygniecie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Zaprojektowane 245 miejsc parkingowych stanowi wraz z budynkiem jedno zamierzenie inwestycyjne. W przepisach prawa nie ma też podstaw do wyodrębniania zespołów miejsc parkingowych. Planowany parking stanowi całość i powinien spełniać wymogi przewidziane w przepisie § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W części opisowej projektu jest parking, a na planie zagospodarowania terenu ręcznie oznaczono zespoły parkingowe. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że postępowanie wszczęto na wniosek Miasta, zaś w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek objętych tą inwestycją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli J. P. (współwłaściciel działki objętej inwestycją) i W. P. (adresatka decyzji pozwolenia na budowę). Dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 33 ust. 4 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 33 § 1 k.p.a.- wobec przyjęcia, że zastępca burmistrza miasta miał umocowanie do reprezentowania miasta w postępowaniu administracyjnym. Wskazali, na naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. za art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że działka 1759/5 stanowiąca własność Miasta Z., może pozostawać w obszarze oddziaływania inwestycji, naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych oraz zgłoszenia ewentualnych dalszych żądań. Zdaniem skarżących, doszło też do naruszenia przepisów art. 158 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Wojewoda wydał dwa sprzeczne rozstrzygnięcia, oraz przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej parkingu nr 1 było sprzeczne z odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd oddalił skargę, podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera dwa sprzeczne rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać w szczególności oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji nie może być domniemane w oparciu o uzasadnienie, musi być jednoznaczne i odpowiadać przepisom prawa, co do zakresu. Tego kryterium nie spełnia decyzja organu pierwszej instancji. Decyzja Wojewody (...), odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, a następnie stwierdzała jej nieważność w opisanej części. Już ta wada decyzji organu pierwszej instancji uzasadniała konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, sprawa de facto nie została rozpoznana przez organ pierwszej instancji i w tych warunkach, co do zasady Sąd odstępuje od odniesienia się do kwestii związanych z oceną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, tak aby nie doszło do związania organu pierwszej instancji poglądami Sądu, przed wydaniem decyzji przez ten organ. Porządkując jednak dotychczasowe postępowanie wskazać należy, co następuje. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę należy ocenić jako wniesiony przez Miasto Z. reprezentowane przez Zastępcę Burmistrza Miasta Z. Prawidłowo, wniosek opisał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, opis organu pierwszej instancji o tym, że jest to wniosek zastępcy burmistrza miasta uznać należy za błędny. Skoro wniosek pochodził od miasta, niezbędne będzie dokonanie prawidłowej oceny pełnomocnictwa, którym legitymuje się działający w jego imieniu zastępca burmistrza. Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) - art. 11a, burmistrz miasta jest organem gminy ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza miasta. W myśl przepisu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 11a ww. ustawy wójt, zatem także burmistrz miasta wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. W sprawie niniejszej, Zastępca Burmistrza Miasta Z. legitymował się zarządzeniem Burmistrza Miasta w zakresie jego upoważnienia do prowadzenia określonych spraw. W ocenie Sądu, nie ma racji pełnomocnik wywodząc, że zarządzenie z 2005r., nie jest upoważnieniem zastępcy do reprezentowania burmistrza czy miasta w postępowaniu administracyjnym, bowiem jest upoważnieniem z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 46 ust. 1 ww. ustawy w okolicznościach sprawy należy czytać - oświadczenie woli w imieniu Miasta, w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo Burmistrz albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca Burmistrz samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez Burmistrz osobą. Skoro Miasto Z. jest właścicielem nieruchomości, to ta stanowi jego mienie, wobec którego ma zobowiązania w zakresie jego zarządu. Oświadczenie woli – jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnia dyspozycje tego przepisu. Jak wskazano wyżej zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 w zw. z art. 11a ww. ustawy burmistrz miasta może powierzyć prowadzenie niektórych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy. Przepis nie określa bliżej, jaki może być zakres spraw powierzonych tym osobom, można zatem uznać, że chodzi tu o sprawy należące do właściwości burmistrza mieszczące się w jego zakresie zadań i kompetencji. W świetle ww. przepisów Burmistrz Miasta Z. ma status reprezentanta Miasta, w jego gestii jest przejawianie woli Miasta na zewnątrz, Zastępca Burmistrza został zaś upoważniony do jednoosobowej reprezentacji Miasta w szczególności samodzielnego składanie w imieniu Miasta oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem. W kontekście zarzutu, że zarządzenie z 2005r., jest w sprawie nieskuteczne, bo pochodzi sprzed ostatnich wyborów wskazać należy, że Burmistrzem Miasta Z. jest ta sama osoba, zatem także w mocy pozostają zarządzenia tyczące się jego zastępcy, którym pozostała także osoba wcześniej piastująca tę funkcję. Stwierdzić należy, że kadencyjność działania organów gminy nie znosi ani nie zmienia istoty gminy jako lokalnej wspólnoty samorządowej mieszkańców, która w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność wykonuje zadania publiczne, tym samym istotą jest zapewnienie nieprzerywalności wykonywania zadań przez gminę, na czas wyłonienia nowych podmiotów po wyborach, a przy wyborze tych samych kontynuacja ich zadań. Reasumując Sąd stwierdza - Miasto Z. w niniejszej sprawie jest prawidłowo reprezentowane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji jego rzeczą będzie zbadanie, czy Miasto Z. ma przymiot strony do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej dla sprawy decyzji pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji – Wojewoda (...), na co zasadnie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczął postępowania na wniosek Miasta Z., po czym ocenił obszar oddziaływania inwestycji jako ograniczający się do nieruchomości objętej tą inwestycją. To wzajemnie sprzeczne założenie. W postępowaniu nieważnościowym, co do decyzji pozwolenia na budowę postępowanie ma charakter nadzwyczajny ale nadal pozostającym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym przymiot strony tego postępowania należy oceniać przez pryzmat przepisu art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 644/10 z dnia 12 kwietnia 2011r, LEX nr 852306). Kierując się tą argumentacją, organ oceni przymiot Miasta Z. jako strony niniejszego postępowania. Jako bezpodstawne, w okolicznościach niniejszej sprawy, należy uznać zarzuty skargi, co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślmy, w niniejszej sprawie zapadła decyzja organu pierwszej instancji, która w żaden sposób nie podlegała innemu, jak tylko kasatoryjnemu rozstrzygnięciu organu drugiej instancji. Zawierała dwa sprzeczne rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie miał podstaw do merytorycznego badania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Sąd stwierdza, że wskazane w skardze - naruszenie prawa procesowego w zakresie zasady z art. 10 k.p.a. polegające na braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, zgłoszenia ewentualnych wniosków – w okolicznościach niniejszej sprawy, charakteru postępowania przed organ II instancji, nie może skutkować uchyleniem decyzji. Skarżący nie wykazali, aby między ww. naruszeniem procedury, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy, a i Sąd z urzędu takiego związku nie dostrzega (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r., sygn. akt SA/Gd 324/98 LEX nr 44094). W ocenie Sądu nie jest uzasadniony pogląd skarżących, co do tego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wskazania organowi pierwszej instancji, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części. Sąd podziela argumentację Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego - można stwierdzić nieważność decyzji pozwolenia na budowę w części ale nie w zakresie, jak zrobił to organ pierwszej instancji w odniesieniu do części parkingu. Można stwierdzić nieważność decyzji pozwolenia na budowę w części ale dotyczącej całości, a nie części parkingu. Podział parkingu na zespoły, w kontekście § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r. - nie ma znaczenia dla stawianych tam wymogów w zakresie odległości. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji musi mieć świadomość ograniczeń jakie wynikają z przepisu art. 156 k.p.a., z zakresu postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie nieważniościowe. Kontrolowaną w tym postępowaniu decyzję pozwolenia na budowę musi ocenić przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważnościowych, enumeratywnie wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku stwierdzonych naruszeń prawa powinien ocenić je pod kątem tego, czy stanowią formę kwalifikowaną – tj. rażące naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OSK 221/04 z dnia 24 maja 2004r., LEX nr 180747). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Kierując się przedstawioną jak wyżej argumentacją - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).