II SA/Kr 836/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr [...] , znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 roku Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nałożył na M.S. i H.S. obowiązek wykonania uzupełnienia warstwy zbrojonej tynku w dolnej części wykonanego ocieplenia ściany południowej parterowego budynku znajdującego się w podwórzu działki nr [...] w W. ul. [...] w celu ochrony odsłoniętego styropianu oraz wykonania (po uprzednim zagruntowaniu ściany) warstwy tynkarskiej na wykonanym ociepleniu ściany południowej parterowego budynku znajdującego się w podwórzu działki nr ew. gr. [...] w W. ul.[...] . Termin wykonania obowiązku ustalono do dnia 11 października 2012r. W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany południowej parterowego budynku znajdującego się w podwórzu działki nr [...] w W. przy ulicy [...] . Aktualnymi właścicielami nieruchomości M.S. oraz H.S. . W trakcie kontroli przeprowadzonej na ww. działce ustalono, iż poprzednik prawny wyżej wymienionych A.S. ocieplił południową ścianę parterowego budynku znajdującego się w podwórzu działki. Roboty wykonano bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011 r. organ nałożył na inwestora A.S. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia oceny technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót polegających na ociepleniu ściany południowej parterowego budynku znajdującego się w podwórzu działki nr [...] i określającej prawidłowość ich wykonania w świetle warunków technicznych, Polskich Norm i sztuki budowlanej. A.S. złożył w terminie żądaną dokumentację, z której wynika, że samowolnie wykonane roboty budowlane (stan na dzień 5 maja 2011 r.) polegające na ociepleniu ściany południowej parterowego budynku znajdującego się w podwórzu działki nr [...] położonej w W. przy ul.[...] zostały wykonane prawidłowo w świetle warunków technicznych, Polskich Norm i sztuki budowlanej. Natomiast roboty polegające na ociepleniu południowej ściany parterowego budynku nie zostały zakończone i w celu ich prawidłowego zakończenia niezbędne jest wykonanie uzupełnienia warstwy zbrojonej w dolnej części wykonanego ocieplenia w celu ochrony odsłoniętego styropianu oraz, po uprzednim zagruntowaniu ściany, wykonanie warstwy tynkarskiej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A.M. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieadekwatność podanej podstawy prawnej decyzji i treści uzasadnienia do akt sprawy o sygnaturze [...] naruszenie art. 10 § 1 Kpa, art. 7 Kpa (poprzez brak odniesienia się do wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych w części parterowego budynku), art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 30 ust. 7 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie właścicielom budynku przywrócenia go do stanu pierwotnego; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołująca się podała, że pismami z dnia 16 czerwca 2010 r. i z dnia 15 listopada 2010r. do PINB w O. zostały zgłoszone samowolnie wykonywane prace budowlane na działce nr [...] w części parterowego budynku nie objętego projektem budowlanym (ocieplenie fragmentu ściany południowej parterowego budynku, wybudowanie od podstaw komina, poszerzenie wnęki okiennej, wykonanie okienka do piwnicy). Odległość tego budynku do budynku skarżącej wynosi 2,5m. Przestrzeń ta na całej długości działki nr [...] jest obwarowana służebnością gruntową na rzecz działki skarżącej, czyli nr [...] . Odwołująca się podniosła, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest wyraźnie powiązany z treścią art. 50 ustawy, a więc w przypadku niezakończonych samowolnie wykonanych prac budowlanych PINB w O. w pierwszej kolejności powinien zastosować art. 50 ust 1 pkt 1 mówiący o wstrzymaniu robót budowlanych, by móc zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 jako podstawę prawną. Organ tego nie zrobił, chociaż roboty te nie były zakończone. W ocenie odwołującej się, organ dąży do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do końca, a nie do całkowitej zgodności z przepisami prawa. Naruszenie art. 10 § 1 kpa wynika z niezawiadomienia jej o kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] , nadto w aktach sprawy brak jest protokołu z ewentualnie przeprowadzonej wizji. Do akt sprawy dołączony jest natomiast protokół z dnia 29 czerwca 2010 r., który jest dokumentem potwierdzającym przeprowadzenie wizji lokalnej w sprawie [...] , a w którym wpisano: "od strony podwórza ocieplono fragment ściany pomiędzy budynkiem gospodarczym a wejściem do budynku p. S. ". Nie określono jednak długości ocieplonej ściany ani nie sprecyzowano terminu "budynek gospodarczy". Nie wpisano, iż ta część budynku nie jest objęta projektem budowlanym, a więc nie należy do sprawy [...] ani do sprawy [...] . Jest to jedyne stwierdzenie PINB w O. na podstawie którego wszczęto postępowanie, nałożono obowiązek wykonania oceny technicznej wykonanego fragmentu ocieplenia ściany i wydano zaskarżoną decyzję. Nie dokonano też dodatkowej wizji odnośnie pozostałych w/w samowolnie wykonanych robót budowlanych, zatem materiał dowodowy nie został zebrany i zanalizowany zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. Doprowadzenie samowolnie wykonanego ocieplenia ściany do końca, a tym samym do ograniczenia służebności gruntowej na drodze koniecznej, która już przed rozpoczęciem samowolnie wykonywanych prac była i tak za wąska, narusza przepisy prawa materialnego, a zwłaszcza przepisy ustawy Prawo budowlane: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust.2, art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 30 ust. 7 pkt 3 i 4. Niedopuszczalne jest ograniczenie postępowania legalizacyjnego tylko i wyłącznie do badania kwestii zgodności samowolnie realizowanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Określenie "do stanu zgodnego z prawem" jest pojęciem szerszym i zawiera w sobie ustalenie, czy nie zostanie naruszony obowiązek zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czego PINB w O. nie sprawdził. Tymczasem powstające ocieplenie sprawia dalsze zawężenie służebności gruntowej z 250cm do mniej niż 240cm, co pogarsza warunki dostępu odwołującej się do swojej nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 czerwca 2010 r., pracownicy PINB w O. przeprowadzili kontrolę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w miejscowości W. , w wyniku których m.in. ustalono "od strony podwórza ocieplono fragment ściany pomiędzy budynkiem gospodarczym, a wejściem do budynku p.S. ". Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalono, że inwestorem w/w robót budowlanych był A.S. . Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na "dociepleniu budynków o wysokości do 12 m" wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestor nie legitymował się wymaganym zgłoszeniem. Samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu obiektu budowlanego, wypełnia hipotezę przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ (również na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy) stwierdza brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót. W razie potrzeby kontynuacji inwestycji dalsze roboty budowlane mogą być prowadzone przez inwestora w zależności od zakresu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia lub ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego legalizuje tylko roboty budowlane już wykonane, nie może wkraczać w kompetencje organu administracji architektonicznej nakazując dokończenie rozpoczętych, a niezakończonych robót budowlanych. Organ wskazał, że pomimo stwierdzenia w przedłożonej przez inwestora opinii technicznej, iż wykonane roboty budowlane bez warstwy tynkarskiej są zgodne z warunkami technicznym i sztuką budowlaną, to brak dokończenia robót budowlanych polegających na wykonaniu prac wykończeniowych wskazanych w w/w opinii technicznej może powodować pogarszanie się stanu już wykonanych robót budowlanych i ich degradację. Zatem z uwagi na fakt, iż roboty wykończeniowe związane z wykonanym ociepleniem ściany południowej, "nie wymagają zgłoszenia do organu architektoniczno -budowlanego, z uwagi na ich zakończenie, tym samym organ I instancji nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki wskazane w skarżonej decyzji, polegające jedynie na wykończeniu, nie wkracza w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, a nałożenie w/w robót doprowadzi wykonane już roboty budowlane do odpowiedniego standardu". Organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Fakt samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany południowej został stwierdzony przez pracowników PINB w O. w trakcie przeprowadzania kontroli w dniu 29 czerwca 2010 r. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego co do zasady, winien prowadzić odrębne postępowania administracyjne w stosunku do poszczególnych robót budowlanych bądź obiektów, stwierdzonych na danej nieruchomości. Zdaniem WINB organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do badania czy inwestor robót budowlanych legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w tym przypadku zgodą współwłaścicieli na zawężenie drogi objętej służebnością przechodu, przegonu i przejazdu. Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie daje do tego podstaw prawnych. Wskazał, że podziela ocenę prawną wyrażoną w tym przedmiocie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Zarzucane przez A.M. naruszenie zakresu służebności gruntowej stanowi zagadnienie cywilnoprawne i organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania spraw wynikłych ze sporów sąsiedzkich. A.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniosła, że impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie było jej zgłoszenie dotyczące wykonywania na sąsiedniej działce wskazanych robót budowlanych (ocieplenie budynku, wykonanie od podstaw przewodu kominowego, poszerzenie wnęki okiennej, wybicie nowego otworu okiennego). Tymczasem decyzja PINB w O. wydana w skutek zgłoszenia ogranicza się jedynie do orzeczenia o obowiązku dokończenia prac przy ociepleniu tak by były one zgodne z warunkami technicznymi. Nie dotyczy zaś innych wskazanych w zgłoszeniu nieprawidłowości. Organ II instancji rozpatrując zarzut odwołania wskazał, że: "organ nadzoru budowlanego co do zasady winien prowadzić odrębne postępowanie administracyjne w stosunku do poszczególnych robót budowlanych bądź obiektów , stwierdzonych na danej nieruchomości." Jednakże organ II instancji posiadał w dacie orzekania wiedzę, iż w przedmiocie zgłoszonych innych naruszeń nie toczy się żadne odrębne postępowanie, natomiast skarżąca dniu 18 czerwca 2012 r. złożyła skargę na bezczynność PINB w O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 6 września 2012 r poinformował skarżącą o toczących się wcześniejszych postępowaniach dotyczących robót na sąsiedniej działce, uznając, że nie ma podstaw do uznania zasadności skargi. Tymczasem postępowania, które w swym piśmie opisał WINB w K. dotyczyły innych wcześniejszych robót i prowadzone postępowania nie przeszkadzały inwestorom w kontynuowaniu robót. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że zgodność z prawem przy postępowaniu legalizacyjnym ma dotyczyć także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. działka, na której realizowane było ocieplenie leży w sferze ochrony konserwatorskiej (§4 ust 6 pkt 10 m.p.z.p. Gminy W. ). Natomiast zgodnie z przepisem § 6 ust 4 pkt 1 m.p.z.p. Gminy W. należy podjąć wszelkie działania celem zachowania zabudowy tradycyjnej a wszelkie działania inwestycyjne w strefie ochrony konserwatorskiej wymagają uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. . Tymczasem takiego uzgodnienia z Konserwatorem dla zadania inwestycyjnego polegającego na ociepleniu budynku nie było. Ponownie wskazała, że ocieplenie budynku powoduje zawężenie drogi prowadzącej do wnętrza terenu zabudowanego i powoduje, że droga ta nie może być użyta do celów przeciwpożarowych. Jest także niezgodna z zapisem §14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 lutego 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy naruszyły przepisy art.7, 77, 80 i 107 §3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowym dowodem, na podstawie którego organy dokonały ustaleń faktycznych w sprawie była kserokopia protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 29.06.2010 r (k. [...] ), prawdopodobnie w innej sprawie administracyjnej (o czym świadczy również podwójna numeracja strony). Przedmiotowych robót dotyczy jedno zdanie zamieszczone w tym protokole; "od strony podwórka ocieplono fragment ściany pomiędzy budynkiem gospodarczym a wejściem do budynku". W aktach brak jest szkicu sytuacyjnego, nie wiadomo o jaki fragment ściany chodzi, jakiego budynku, nie wskazano również wymiarów wykonanych robót. Złożona przez inwestora ekspertyza dotycząca budynku parterowego również wątpliwości tych nie wyjaśnia, tym bardziej, że w aktach zalega również ekspertyza dotycząca budynku piętrowego. Organ nie dokonał żadnych ustaleń odnośnie przysługujących ewentualnie skarżącej praw rzeczowych. Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeprowadzić oględziny, sporządzić z nich szkic oraz dokładnie ustalić datę, rodzaj i zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych. Następnie winien wyraźnie wskazać czy było wydane postanowienie o wstrzymaniu robót. Stosownie do treści art.51 ust.1 pt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 roku Nr 243 poz. 1623 ze zm.), będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Tryb przewidziany przepisami 50 – 51 ustawy jest jednym z trzech trybów likwidacji skutków samowoli budowlanej przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49 b ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony w przepisach art.50 – 51 ustawy znajduje zastosowanie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Skoro, zgodnie z przepisem art.3 pkt 7) i 7a) ustawy robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to w przypadku dokonania "przebudowy" obiektu budowlanego lub jego części organy winny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art.50 – 51 Prawa budowlanego, gdyż jest to przypadek inny niż określony w art.48 i 49 b Prawa budowlanego. Tak więc tryb zastosowany przez organy był prawidłowy. Z przedłożonych akt administracyjnych jednakże nie wynika, aby organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jeżeli postanowienie takie nie zostało wydane, przyjęta przez organ podstawa prawna decyzji jest nieprawidłowa. Rozważy zatem organ zastosowanie przepisu art.51 ust.7 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Na marginesie Sąd stwierdza, że nakaz określony przepisem art.51 ust.1 pkt 2) ustawy - obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może polegać na nakazaniu wykonania robót wykończeniowych z powodu możliwości pogorszenia się stanu już wykonanych robót budowlanych i ich degradacji. Obowiązek przewidziany tym przepisem może polegać wyłącznie na doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przywołaną przez organ uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn.. II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Wskazać również należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. II OSK 755/11, kwestia prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 4 Prawa budowlanego formułuje zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znajduje się w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi on przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też organ winien ustalić również czy inwestorowi przysługiwał tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odnieść się do zarzutów skarżącej w tej kwestii. Wreszcie, w decyzji organu I instancji termin wykonania obowiązku określono: "do dnia 11.10.2012 r.". Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 23.04.2013 r. i utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, co było nieprawidłowe i dokonane z naruszeniem art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I sentencji. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.