VIII SA/Wa 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej "[...]" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. (skarżąca, beneficjent, spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezes ARiMR, organ odwoławczy) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Dyrektor ARiMR, organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2005 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) do gruntów rolnych na 2005 rok. Do płatności zadeklarowane zostały użytkowane rolniczo grunty na powierzchni ogólnej [...] ha oznaczone jako działki rolne: [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]). W dniu [...] lipca 2005 r. i [...] lutego 2006 r. spółka złożyła korekty wniosku, przy czym druga korekta dotyczyła zmniejszenia powierzchni działki rolnej [...] (nr [...]) z areału [...] ha na [...] ha. Korekta ta nastąpiła w odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (Kierownik) z dnia [...] lutego 2006 r. w związku z nieścisłościami wniosku, w tym wykrytymi w wyniku kontroli krzyżowej, a dotyczącymi działek [...] (nr [...]) i [...] (v). Wyjaśniając powyższe beneficjent złożył wypisy z rejestru gruntów, umowę dzierżawy nr [...], umowę dzierżawy nr [...], pisma z Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR). W dniu [...] lutego 2006 r. do Kierownika wpłynęły z Biura Powiatowego ARiMR w G. dokumenty dotyczące wyjaśnienia konfliktu kontroli krzyżowej dla działki ewidencyjnej [...] nr [...] położonej w obrębie [...] deklarowanej przez innego producenta rolnego S. W. Wyjaśniając powyższe beneficjent złożył pismo procesowe w sprawie, protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie którego ANR przekazała P. M. (reprezentującemu spółkę) nieruchomość rolną na działce ewidencyjnej nr [...], kopie faktur związanych z pracami polowymi na tej działce, oświadczenia M. D., A. R., H. R., K. R., R. W. o wykonywaniu prac polowych na działce nr [...] w 2005 r. Złożył także ([...] marca 2006 r.) oświadczenie o użytkowaniu rolniczym działki nr [...] na powierzchni [...] ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik orzekł o przyznaniu beneficjentowi płatności ONW do gruntów rolnych o powierzchni [...] ha. Po wydaniu ww. rozstrzygnięcia Kierownik na wezwanie Biura Powiatowego ARiMR w G. podejmował czynności w celu wyjaśnienia konfliktu kontroli krzyżowej dotyczące działki nr [...]. Ponadto w sprawie niniejszej Kierownik z urzędu wszczął postępowanie wznowieniowe, w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, które zakończyło się wydaniem przez Dyrektora ARiMR decyzji nr [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchylającej decyzję Kierownika nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. (uchylającej decyzję przyznającą płatność ONW, mocą której odmówiono przyznania spółce płatności ONW) i umorzeniem prowadzonego przez ten organ postępowania wznowieniowego. Natomiast w dniu [...] września 2008 r. w sprawie zainicjowane zostało postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się wydaniem przez Dyrektora ARiMR decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] lipca 2006 r. przyznającej skarżącej płatność ONW. Następnie w dniu [...] października 2012 r. organ I instancji po raz wtóry wszczął z urzędu kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. przyznającej skarżącej płatności ONW do gruntów rolnych na 2005 rok. Przedstawiając rozważania w zakresie doręczeń, organ I instancji w konsekwencji uznał, iż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nr [...] z dnia [...] października 2008 r., skoro nie została doręczona pełnomocnikowi spółki adwokatowi R. G., nie została skutecznie doręczona skarżącej, a tym samym nie wywołała skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Kierownika z 2006 r. W dalszej części uzasadnienia po przedstawieniu specyfiki postępowania nieważnościowego oraz treści przepisów regulujących kwestię przyznawania płatności ONW do gruntów rolnych organ I instancji wywiódł, iż decyzja przyznająca skarżącej płatności ONW nie odzwierciedlała stanu faktycznego, gdyż Kierownik nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności, istniejących w dniu wydania decyzji. Płatność została przyznana bez prawidłowego zweryfikowania zgłaszanej przez spółkę i innych producentów powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] (winno być [...]). Wydając decyzję przyznającą płatność wyjaśnienia konfliktu kontroli krzyżowej i jednoznaczne ustalenie, kto był faktycznym użytkownikiem powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] (winno być [...]), tj. uzyskania wyjaśnień od wszystkich uczestników konfliktu kontroli krzyżowej zgłaszających sporny grunt do płatności Kierownik, naruszył przepisy: § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 73, poz. 657, zwane dalej rozporządzeniem ONW), zgodnie z którym wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w powiązaniu z art. 23 i 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 75 § 1 k.p.a. Dyrektor ARiMR podał, iż płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności ONW. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania nieważnościowego. Podała, iż sporna decyzja jest drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie. Wskazała również, iż w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym. Podniosła, że nie każda wada postępowania i decyzji, której znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mogłoby być oceniane w trybie zwykłym stanowi podstawę prowadzenia działania w trybie nadzwyczajnym. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes ARiMR, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy podał, iż na gruncie przepisów rozporządzenia ONW uprawnionym do przyznania płatności jest producent rolny, który posiada działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha i prowadzi działalność rolniczą zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Posiadanie gruntów rolnych definiować należy jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czy są to wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Istotą postępowania w sprawie przyznania płatności ONW jest zatem ustalenie przez organ, czy beneficjent faktycznie uprawia działki rolne zgłoszone do płatności oraz w czyim faktycznym posiadaniu znajdują się działki rolne zgłoszone do płatności przez dwóch lub większą ilość wnioskodawców. Zadaniem organu orzekającego w tym zakresie nie jest rozstrzyganie sporu między wnioskodawcami, a ustalenie, który z nich spełnia warunki do przyznania płatności, gdyż płatności należne są osobie faktycznie uprawiającej grunty i w związku z tym faktem ponoszącej koszty. W postępowaniu tym nie bada się legalności i prawnych podstaw posiadania, lecz wyłącznie stan faktyczny władania gruntami rolnymi przez wnioskodawcę. Płatności ONW przyznaje się osobie, która rzeczywiście użytkuje grunt. Deklarując do płatności działki rolne rolnik zobowiązany jest do zgłoszenia faktycznie użytkowanych gruntów na posiadanych w rozumieniu rozporządzenia ONW działkach ewidencyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem prowadzonego przez Kierownika postępowania było ustalenie, która ze stron ubiegających się o płatności ONW do gruntów rolnych na 2005 rok do działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] (winno być [...]) była ich faktycznym posiadaczem. W sprawie, w której o płatności ONW do gruntów rolnych ubiega się kilku producentów rolnych postępowanie powinno opierać się bowiem na zebraniu i rozpatrzeniu dowodów rozstrzygających o fakcie, któremu z ubiegających się o płatności należy je przyznać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym Kierownik powinien ustalić, która z osób wnioskujących o przyznanie płatności ONW do działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] (winno być [...]), faktycznie użytkuje rolniczo zadeklarowane we wniosku grunty rolne, czyniąc to zgodnie ze standardami określonymi w § 4 rozporządzenia ONW oraz art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a organ winien podejmować działania m.in. z urzędu w celu zebrania dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz wzywać strony do przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wszelkie ustalenia organu winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Prezesa ARiMR decyzja Kierownika Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., której nieważność stwierdził Dyrektor ARiMR rażąco narusza wymienione wyżej przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 4 rozporządzenia ONW. Na podstawie materiału dowodowego sprawy uznał, że ww. decyzja przyznająca skarżącej płatności ONW nie odzwierciedlała stanu faktycznego, gdyż Kierownik nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie przedmiotowej płatności, istniejących w dniu wydania decyzji. Kierownik przyznał płatność, bez zweryfikowania powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] (winno być [...]) zgłaszanej przez skarżącą i innych producentów. Nie wyjaśnił konfliktu kontroli krzyżowej, poprzez jednoznaczne wyjaśnienie, kto był faktycznym użytkownikiem gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] (winno być [...]). Uwzględniając powyższe Kierownik przyznając skarżącej płatności OB na 2005 rok powinien w decyzji odnieść się do wszystkich kwestii dotyczących konfliktu kontroli krzyżowej i uwzględnić cały materiał dowodowy, jakim dysponował w dniu podejmowanego rozstrzygnięcia, a takie działanie powinno spełniać wymagania zawarte w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonej zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji stwierdził, iż w prowadzonym przez Kierownika postępowaniu doszło do takiego naruszenia ww. przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, że nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja przyznająca płatności ONW obarczona jest wadą rażącego prawa i w związku z tym jako wadliwa wywołuje ułomne skutki prawne, które nie mogą być uznawane przez prawo. W celu jej wycofania eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadą rażącego prawa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Podała, iż w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia kwalifikowanej wady nieważności decyzji Kierownika oraz podtrzymała argumenty prezentowane w toku postępowania odwoławczego. Jednocześnie wskazała, iż teza organu, jakoby Kierownik wydał decyzje bez rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest błędna. Odnosząc się do proceduralnych aspektów spółka wskazała, iż Dyrektor ARiMR wydał już decyzję w sprawie. Autor skargi wyjaśnił, iż decyzja ta nie została doręczona, nadto przytoczył komentarz do art. 110 k.p.a. autorstwa Andrzeja Wróbla, wyd. LEX, teza 9: "należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna. Zdaniem komentatora pogląd, że przed ogłoszeniem lub doręczeniem decyzja może być zmieniania nawet kilkakrotnie nie jest trafny". W tej sytuacji organ I instancji, jak wskazuje strona skarżąca w skarżonej decyzji, winien był wskazać, iż uprzednio wydaną decyzję w sprawie uchyla lub zmienia. Brak ten skutkuje wadą decyzji wymagającej jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich wymienioną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. K.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę prawną wydanej przez Kierownika decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. przyznającej beneficjentowi płatność ONW stanowiły art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 6 ust. 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW oraz art. 104 k.p.a. W sprawie niniejszej, co nie budzi wątpliwości, płatność przyznana została do powierzchni [...] ha. Bezspornym jest także, iż dla działki rolnej [...] położonej na działce nr [...] w obrębie [...], gmina G.wystąpił konflikt kontroli krzyżowej, bowiem zadeklarowana została ona do płatności ONW na 2005 rok przez dwóch producentów rolnych (skarżącą i S. W.). Sporne jest natomiast, czy uchybienia postępowania zwykłego polegające na uznaniu za wyjaśnioną kwestii dotyczącej posiadania i użytkowania przez spółkę działki [...] należy zakwalifikować jako rażące naruszenie przepisów postępowania. Orzekające w sprawie organy (Prezes ARiMR i Dyrektor ARiMR) uznały, iż wydana w postępowaniu zwykłym decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. § 4 rozporządzenia ONW. Decyzja o przyznaniu płatności ONW, jak stwierdzono w decyzji, nie odzwierciedlała stanu faktycznego, gdyż Kierownik nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności, nie zweryfikował bowiem powierzchni na działce ewidencyjnej nr [...] (aczkolwiek organy konsekwentnie i nieprawidłowo wskazują, iż dotyczy to działki [...]), na której znajduje się deklarowana przez spółkę działka [...]. Zaznaczono nie wyjaśnienie konfliktu kontroli krzyżowej, poprzez jednoznaczne ustalenie, kto był faktycznym użytkownikiem gruntu na tej działce. Sąd podziela stanowisko organów, iż organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z regulacji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie mniej nie każde jednak naruszenie przepisów procedury można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekając stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy stwierdził, że w odniesieniu do wynikłego wobec działki nr [...] konfliktu kontroli krzyżowej w dacie podjęcia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik dysponował co do niej następującymi dokumentami: 1. umową użyczenia zawartą w dniu [...] marca 1997 r. w L. pomiędzy ANR jako użyczającym i S. W., której przedmiotem jest nieruchomość rolna położona w obrębie [...], gmina G. działki nr [...]; 2. protokołem zdawczo – odbiorczym [...] z dnia [...] marca 1997 r., dotyczącym przekazania działki nr [...] o powierzchni [...] ha S. W.; 3. oświadczeniem S. W. z dnia [...] lutego 2006 r., w zakresie użytkowania w 2005 r. gruntów rolnych położonych na działce [...] o powierzchni [...] ha; 4. nakazem płatniczym – łączne zobowiązanie pieniężne z dnia [...] stycznia 2005 r. wystawionym dla S. W. przez Prezydenta Miasta G. obejmującym działkę [...]; 5. pismem ANR Oddział Terenowy we W. Sekcja Terenowa w L. z dnia [...] lipca 2005 r. skierowanym do S. W. informującym, iż w dniu [...] lutego 2005 r. protokołem zdawczo – odbiorczym działka [...] przekazana została dzierżawcy wyłonionemu w ramach przetargu (o czym ww. informowany był wcześniej w dniu [...] kwietnia 2005 r.); 6. pismem radcy prawnego J. W. pełnomocnika S. W. z dnia [...] września 2005 r. skierowanym do ANR; 7. zaświadczeniem Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r., iż S. W. figuruje w ewidencji urzędu jako podatnik podatku rolnego w zakresie działki [...]; 8. umową dzierżawy Nr [...] zawartą w dniu [...] lutego 2005 r. w L. pomiędzy ANR jako wydzierżawiającym i P. M. jak dzierżawcą, na 10 lat, której przedmiotem jest nieruchomość rolna położona w obrębie [...], gmina G. nr działki nr [...]; 9. protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] lutego 2005 r., dotyczącym przekazania działki nr [...] o powierzchni [...] ha P. M.; 10. oświadczeniami P. M. i pracowników spółki oraz dokumentami potwierdzającymi m.in. zakup paliwa, oleju silnikowego, naprawę kos spalinowych. Niewątpliwie, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Kierownika z dnia [...] marca 2006 r. skierowanego do Biura Powiatowego ARiMR w G., na podstawie analizy ww. dokumentów organ ten uznał, że użytkownikiem spornej działki była skarżąca. Nie można wykluczyć, iż ustalenie ww. okoliczności nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie przez Kierownika powierzchni będącej podstawą przyznania płatności. W ocenie Sądu, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować jako rażące. Powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować przyznaniem płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Wskazane przez organ odwoławczy przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności ONW, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontekście ww. rozważań za zasadny uznać należy zarzut skargi, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania kwalifikować można jako rażące naruszenie prawa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż organ odwoławczy błędnie wskazał, iż wydana w wyniku pierwszego postępowania nieważnościowego decyzja z dnia [...] października 2008 r. stwierdzała nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. przyznającej skarżącej płatność ONW. Wprost przeciwnie, decyzją z dnia [...] października 2008 r. omówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., co powyższe świadczy o braku staranności i niedokładności organu. Nie mniej nie ma to wpływu na wynik sprawy. Natomiast prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, że decyzja ta, z uwagi na nieprawidłowe doręczenie, nie weszła do obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia ww. rozważań Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.