II OSK 477/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/WA 1196/13 w sprawie ze skargi J. Z., C. Z., J. K., G. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1196/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z., C. Z., J. K. i G. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. J. i C. Z., G. L. oraz J. K. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach o wszczęcie postępowania w sprawie budowy przez P. L. wiaty na terenie działek o nr geod. [...],[...],[...],[...] położonych w S. przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce w dniu [...] stycznia 2013 r. dokonał czynności kontrolnych w czasie których stwierdził, że wiata o której mowa we wniosku, zlokalizowana jest na działce o nr geod. [...], stanowiącej własność J. W. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2013 r. stwierdzono, że przedmiotowa wiata została rozebrana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej wiaty. Zażalenie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2013 r. wnieśli J. i C. Z., J. K. i G. L. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Jednakże, skoro uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ograniczyło się jedynie do jednej przesłanki wskazanej w tym artykule, organ odwoławczy usunął naruszenie prawa dokonane przez organ pierwszej instancji poprzez precyzyjne wskazanie przesłanki odmawiającej wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie wiaty na terenie działki o nr geod. [...] w S. przy ul. [...] z uwagi na to, że żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osoby niebędące stroną. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, przy czym podjęcie tego rozstrzygnięcia powinno nastąpić w świetle zaistniałego stanu faktycznego z przyczyn podmiotowych (żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osoby niebędącą stroną) oraz z uwagi, na inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługiwałby J. i C. Z., G. L. oraz J. K. po wykazaniu posiadania przez nich interesu prawnego w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy – Prawo budowlane. Z ustaleń organu wynika, iż sporną wiatę zlokalizowano w odległości ok. 17 m od granicy działki o nr geod. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym C. i J. Z. oraz ok. 30 m od granicy działki o nr geod. [...] będącej własnością J. i G. K. Pomiędzy działką nr geod. [...] a działką o nr geod. [...] zlokalizowana jest działka o nr geod. [...] stanowiąca własność P. i I. L. Zdaniem organu, nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz nie naruszono interesów skarżących. Przedmiotowa wiata w żaden sposób nie ogranicza zabudowy działki o nr geod. [...] zlokalizowanej w odległości ok. 17 m od wiaty w bezpośrednim sąsiedztwie oraz działki o nr geod. [...] zlokalizowanej w odległości ok. 30 m od wiaty nie graniczącej bezpośrednio z działką o nr ew. [...]. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. Z., C. Z., J. K. i G. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1196/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie budowy wiaty wystąpili właściciele oraz użytkownicy nieruchomości sąsiednich, z których nie wszyscy byli bezpośrednimi sąsiadami nieruchomości na której znajdowała się wiata. Z ustaleń organu wynika, że sporną wiatę zlokalizowano w odległości ok. 17 m od granicy działki o nr geod. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym C. i J. Z. oraz ok. 30 m od granicy działki o nr geod. [...] będącej własnością J. i G. K., natomiast pomiędzy działką nr geod. [...] a działką o nr geod. [...] zlokalizowana jest działka o nr geod. [...] stanowiąca własność P. i I. Ł. W czasie dokonywania czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce w dniu [...] lutego 2013 r. stwierdzono, że przedmiotowa wiata została rozebrana, a wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej wiaty. Zdaniem Sądu złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną powinno spowodować odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości skarżących nie znajdowały się w strefie oddziaływania spornej inwestycji – wiaty, która przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie została zlikwidowana, i nie naruszono w żaden sposób interesów skarżących. Przedmiotowa wiata w żaden sposób nie ograniczała zabudowy działki o nr geod. [...] zlokalizowanej w odległości ok. 17 m od wiaty w bezpośrednim sąsiedztwie ani działki o nr geod. [...]znajdującej się w odległości ok. 30 m od wiaty nie graniczącej bezpośrednio z działką o nr ew. [...]. Skoro nie naruszono interesów skarżących, i brak w sprawie przedmiotu postępowania – wiaty, prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi na istniejące przeszkody zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli G. L. i J. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujące oddaleniem skargi i nieuchyleniem postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. pomimo tego, iż zostały one wydane z naruszeniem: • art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. przez przyjęcie, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie pomimo tego, że ich interes prawny wynika z norm prawa cywilnego a w szczególności z ograniczenia prawa własności zawartego w art. 140 k.c.; • art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. polegającym na ustaleniu, iż organ administracji publicznej wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że skarżącym J. K. i G. L. nie można przypisać statusu strony w postępowaniu w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie wiaty na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...] z uwagi na ograniczony obszar oddziaływania inwestycji na działki o nr ew. [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych postanowień pomimo naruszenia prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, iż pozostawione przez inwestora fundamenty nie stanowią obiektu budowlanego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych postanowień, pomimo że zachodziły podstawy do ich uwzględnienia, a w konsekwencji całkowicie dowolnego ustalenia, że skarżącym kasacyjnie nie można przypisać statusu strony w postępowaniu w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych i polegających na budowie wiaty na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...]. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego nastąpiła w sytuacji, kiedy wiata wzniesiona na działce nr geod. [...] została już rozebrana, co stanowiło powód zawiadomienia organów przez wnoszących skargę do Sądu. Faktu tego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, który formułuje zarzuty tak jakby wiata w dalszym ciągu stała na działce nr geod. [...], a ważny był tylko interes stron, które wnoszą skargę kasacyjną. Należy więc wyjaśnić, że aby była sprawa administracyjna i mogło być wszczęte postępowanie administracyjne musi być po pierwsze, przedmiot postępowania, a po drugie, podmioty wnoszące o wszczęcie takiego postępowania muszą mieć interes prawny, a tym przypadku, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie w dacie wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. oraz postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brakowało obu tych elementów, a więc sprawa była bezprzedmiotowa, czego prawidłowo nie wyjaśnił organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia, wskazując jedynie na brak przymiotu strony skarżących. Rację mieli wnoszący zażalenie, że w tym przypadku powinien mieć zastosowania art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Praw budowlanego. Prawidłowo natomiast zakwalifikował sprawę pod względnie prawnym organ drugie instancji, wskazując jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.), brak przedmiotu postępowania oraz brak przymiotu strony u osób wnoszących o wszczęcie tego postępowania, co w takiej sytuacji jest drugoplanowe, nieistotne skoro brak przedmiotu postępowania. W związku z powyższym zaskarżonym wyrokiem: – nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej, bowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie odpowiada prawu, – nie został naruszony art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., gdyż można mieć interes prawny w sytuacji, kiedy jest konkretny przedmiot postępowania, nie można mówić o interesie prawym w rozumieniu art. 28 k.p.a. abstrakcyjnie, bez określenia przedmiotu, w jakiej sprawie, – nie zostały naruszone art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 8 k.p.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej, gdyż postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, – nie zostały też naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art.151 p.p.s.a., gdyż w sytuacji kiedy brak przedmiotu postępowania trudno mówić o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie wiadomo do czego go odnieść. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika aby inwestor pozostawił jakieś fundamenty, o których napisano w skardze kasacyjnej, ten fakt nie był wcześniej też podnoszony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było jedynym możliwym i prawidłowym rozstrzygnięciem w tej sprawie, co nie oznacza, że w innych postępowaniach wnoszący skargę kasacyjną mogą mieć przymiot strony. Kwestie prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela działki nr geod. [...] podnoszone na s. 9–11 skargi kasacyjnej, nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, trudno więc to brać pod uwagę w tej sprawie, której w rzeczywistości nie było skoro została rozebrana sporna wiata. Należy też zauważyć, że J. W. w dniu 12 października 2012 r. dokonał zgłoszenia budowy wiaty na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.