II SAB/Rz 29/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowlanych -postanawia- odrzucić skargę Sygn. II SAB/Rz 29/13 Uzasadnienie Pismem z dnia 6 lipca 2012 r. R. Ł. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania, zebranie dowodów i wydanie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. w sprawie "prawidłowości dokumentacji techniczno-budowlanej, dokumentacji zgłoszenia robót budowlanych i ich zakończenia przez inwestora Gminę Miasto [...] przy budowie (rozbudowie) drogi (działka nr 1162) w N.". Zawnioskował o zbadanie czy roboty te spełniają wymagania w zakresie zachowania zdrowia i ochrony środowiska, warunków użytkowych w zakresie spływu wód opadowych oraz poszanowania jego uzasadnionych interesów na działce będącej jego i jego żony własnością, tj. działce nr 1163 w miejscowości N. Wskazał, że jego zdaniem wykonywane prace budowlane przy przedmiotowej drodze publicznej nie były remontem ani przebudową lecz rozbudową. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia 17 sierpnia 2012 r. znak: [...]) poinformował R. Ł., że na działce nr 1162 w miejscowości N. była przeprowadzona kontrola w trybie art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dokonane w jej trakcie ustalenia nie dały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym został poinformowany pisemnie. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne przeprowadzone zostały w obecności inwestora, nie ma natomiast prawnej możliwości, aby wnoszący skargę uczestniczył w kontroli. W dalszym ciągu brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy prawo budowlane. W dniu 30 sierpnia 2012 r. R. Ł., działając na podstawie art. 37 k.p.a. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Pismem z dnia 11 października 2012 r. (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na dotychczasowe działania organu I instancji podał, że zażalenie na bezczynność organu administracyjnego przysługuje stronie wyłącznie w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Co do zasady organy nadzoru budowlanego działają z urzędu. Wniosek pochodzący od osoby trzeciej o wszczęcie postępowania, które winno zostać wszczęte z urzędu, należy potraktować jako podstawę do ewentualnego wdrożenia odpowiedniej procedury. Przedstawione organowi żądania nie mają decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania. Organ wszczyna z urzędu postępowanie, gdy w wyniku kontroli stwierdzi naruszenia prawa w takim stopniu i zakresie, który wymagałby interwencji tego organu i wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. WINB podał, że z informacji i dokumentów przekazanych przez PINB wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono naruszenia prawa, które uprawniałoby organ do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Takie postępowanie nie zostało wszczęte, a przepisy prawa (w takiej sytuacji) nie dają podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w formie aktu administracyjnego. W okolicznościach sprawy nie zachodzi również bezczynność organu administracyjnego. Końcowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na liczne interwencje kierowane zarówno do organów nadzoru budowlanego, jak i innych organów i instytucji. Podał, że brak jest podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności w stosunku do działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kolejnym pismem z dnia 12 listopada 2012 r. R. Ł. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wystąpienie do inwestora o przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie drogi gminnej (działka nr ewid. 1162) a pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie działań mających na celu rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sposób określony w przepisach prawa; na te pisma organy nadzoru budowlanego w/w udzieliły odpowiedzi. R. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "w związku z jego pisemną odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym zebrania dowodów i materiałów w sprawie oraz wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego" i wniósł o zobowiązanie organu w/w do wszczęcia postępowania administracyjnego (na jego wniosek z dnia 6.07.2012 r.) i wydania decyzji zgodnie z art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. w terminie jednego miesiąca od dnia prawomocnego wyroku, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę R. Ł. stwierdził, że składane przez niego od kilu lat pisma w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez Gminę [...] na działce nr 1162 (droga) w miejscowości N., winny spowodować wszczęcie i przeprowadzenie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a nie tylko przeprowadzenie czynności kontrolnych. Zdaniem skarżącego w okolicznościach sprawy istnieją formalne i merytoryczne przesłanki do prawidłowego wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w wyniku dokonanych czynności kontrolnych (na wniosek R. Ł.) nie stwierdzono nieprawidłowości, które uprawniałyby organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), o czym R. Ł. kilkakrotnie był informowany, również przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: R. Ł. przedmiotem skargi do tut. Sądu uczynił bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającą na nierozpatrzeniu jego żądania zawartego w piśmie z dnia 6 lipca 2012 r., przypisując tym samym wspomnianemu organowi zaniechanie zebrania dowodów oraz materiałów "w podnoszonej sprawie" i wydania decyzji zgodnie z art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. W piśmie z dnia 6 lipca 2012 r. R. Ł., najogólniej ujmując, wniósł o zweryfikowanie dokumentacji "techniczno – budowlanej" robót budowlanych prowadzonych przez inwestora Gminę Miasto [...] (i ich zakończenia) przy budowie drogi w N., na działce nr 1162, czyli sąsiedniej względem działki nr 1163 jego własności (wraz z żona A. Ł.). Wymaga zatem rozważenia kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia tej sprawy, bowiem w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), z ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrole (art. 3 § 3 tej ustawy). Przede wszystkim należy podkreślić, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto zauważa konieczność zbadania stanu faktycznego w aspekcie obowiązujących norm budowlanych. To właśnie w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego mieści się ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednakże z tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie musi być ocenianę jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest wówczas, gdy taką formę rozstrzygnięcia przewiduje przepis prawa materialnego, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11.12.2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09), "Prawo budowlane". Komentarz do ustawy, Z. Niewiadomski, wyd. C.H. Beck, W – wa 2006 r., s. 701). Zatem jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy – prawo budowlane). Natomiast z przepisów regulujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego nie można wnioskować o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Ma to jeszcze znaczenie w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń Prawa budowlanego, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Pismo R. Ł. z dnia 6 lipca 2012 r. w istocie rzeczy ma charakter interwencyjny (skargowy), stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – w jego przekonaniu – realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś z drugiej strony – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, a które to czynności nie stanowią jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Trzeba również podkreślić, że organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności – z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby (osób). Tak więc w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi naruszeń Prawa budowlanego, a czynności te zostały przez niego podjęte wskutek skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować art. 227 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w tym przepisie, nie jest tożsama ze skargą przewidzianą w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy strona może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Skoro więc w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, była niedopuszczalna i dlatego podlegała odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).