II GSK 873/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2108/13 w sprawie ze skargi E. Ł. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2108/13, uchylił uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 9-11czerweca 2010 r., z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej nr [...] w W. ustalającą negatywny wynik egzaminu notarialnego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniach 9-11 czerwca 2010 r. E. Ł., zwana dalej także "Skarżącą", przystąpiła do egzaminu notarialnego przed Komisją Egzaminacyjną nr [...] ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 74f § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej przywoływana jako p.n.), Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że E. Ł. uzyskała wynik negatywny z egzaminu notarialnego. W myśl art. 74f § 1 powołanej ustawy, pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego uzyskał ocenę pozytywną. E. Ł. z części pierwszej egzaminu notarialnego, stanowiącej zestaw pytań testowych, otrzymała 80 punktów, co dało ocenę dobrą. Z drugiej części egzaminu notarialnego obejmującej sporządzenie dwóch aktów notarialnych otrzymała ocenę niedostateczną. Na ocenę tę składały się oceny wystawione oddzielnie przez dwóch Egzaminatorów za każdy akt notarialny. Za pierwszy akt Skarżąca otrzymała dwie oceny dostateczne, a Egzaminatorzy wskazali na szereg wad ocenianego aktu. Za drugi akt Skarżąca dostała dwie oceny niedostateczne. Egzaminatorzy wskazali na liczne wady aktu, które w ich ocenie dyskwalifikowały go całkowicie. Takie oceny dały średnią ocenę za część drugą egzaminu mniejszą niż 3, co skutkowało oceną niedosteczną. Z trzeciej części egzaminu notarialnego Skarżąca otrzymała ocenę bardzo dobrą. Otrzymanie przez skarżącą z drugiej części egzaminu oceny niedostatecznej skutkowało negatywnym wynikiem egzaminu. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 9-11 czerwca 2010 r., zwana dalej "Komisją Odwoławczą", działając na podstawie przepisów art. 74h § 1, § 9 i § 12 p.n. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Podzieliła zastrzeżenia Egzaminatorów oceniających opracowanie skarżącej, będące podstawą stanowiska organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 687/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę E. Ł. na powyższą uchwałę. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 351/12, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. Ł., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności uchwały w przedmiocie wyniku egzaminu notarialnego, bowiem Sąd pierwszej instancji w istocie nie rozpoznał skargi i nie odniósł się do stanowiska zawartego skardze co do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę wskazanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do zaakceptowania stanowiska organu, i to tylko w odniesieniu do niektórych zarzutów, jakie postawiono skarżącej. W rezultacie uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia dokonanie kontroli trafności tego wyroku, a tym samym również prawidłowości rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanego aktu, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną uchwałę Komisji Odwoławczej Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji stwierdził, że Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przede wszystkim naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 72e § 2 p.n. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. Nr 114, poz. 955) również w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty Skarżąca wskazała, że Komisja Odwoławcza, opierając się na bezzasadnych jej zdaniem zarzutach egzaminatorów, niewłaściwie oceniła prawidłowość zastosowanych przez nią przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji oraz błędnie zaniżyła ocenę ze sporządzonych przez nią projektów obu aktów notarialnych (podwójne odjęcie punktów za ten sam zarzut). Nadto, skarżąca podniosła, że Komisja Odwoławcza sformułowała w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nowe zarzuty, bezzasadne i na ich podstawie błędnie zaniżyła ocenę za projekt drugiego aktu notarialnego. Skarżąca zarzuciła także uchwale Komisji Odwoławczej szereg naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: - art. 15 k.p.a. i § 5 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. Nr 114, poz. 955; dalej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16 lipca 2009 r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w sformułowaniu przez Komisję Odwoławczą nowych zarzutów, których nie podniosła Komisja Egzaminacyjna Nr [...] w W., co doprowadziło do zaniżenia oceny projektów obu aktów notarialnych, a w konsekwencji do zaniżenia oceny z drugiej części egzaminu notarialnego; - art. 7 i art. 77 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej i nieustosunkowanie się zarówno do wszystkich jej zarzutów, jak i do niektórych zarzutów Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] w W., do których skarżąca odniosła się w odwołaniu, a także niepodania przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności argumentom skarżącej; - art. 9 oraz art. 73 k.p.a. poprzez ograniczenie możliwości obrony praw skarżącej przejawiające się w odmowie udostępnienia jej karty ocen, zbiorczego arkusza punktów i ocen z egzaminu notarialnego, protokołu z przebiegu egzaminu notarialnego oraz jakichkolwiek dokumentów, z których wynikają informacje o ilości punktów przyznanych skarżącej przez poszczególnych egzaminatorów; - art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. przez rozpoznanie odwołania skarżącej ze znacznym (półrocznym) opóźnieniem. Sąd I instancji rozpoznając ponownie powyższą skargę przypomniał zasady przeprowadzania egzaminu notarialnego w świetle ustawy Prawo o notariacie oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. i w świetle tych przepisów uznał zarzuty skargi za uzasadnione. Podkreślił, że rozstrzygnięcie podejmowane w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż egzaminatorzy i komisje podejmujące uchwały, w ramach posiadanej profesjonalnej wiedzy ustalają wyniki zdających przy zachowaniu pewnego luzu decyzyjnego, który związany jest z oceną stanu faktycznego i tylko jawne wyjście poza jego granice może stanowić podstawę do przyjęcia, że naruszenie prawa miało charakter rażący. W sprawach, w których organy wydają decyzje (podejmują uchwały) o charakterze uznaniowym, Sąd może jedynie badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania, czy organ nie dopuścił się istotnych uchybień w procesie oceny pracy i czy odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że nie jest rodzajem trzeciej komisji egzaminacyjnej ani nie jest rodzajem superarbitra, gdyż nie zastępuje organów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w ich kompetencjach oceny zakwestionowanej pracy. Sądowa kontrola uchwały Komisji polega zatem na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie uchwały i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje tego organu w czynnościach. W ocenie Sądu I instancji konieczność uchylenia zaskarżonej uchwały uzasadnia trafny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i § 5 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w związku z art. 74h p.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w sformułowaniu przez Komisję Odwoławczą nowych zarzutów, których nie podniosła Komisja Egzaminacyjna Nr [...] w W., co doprowadziło do zaniżenia oceny projektów obu aktów notarialnych, a w konsekwencji – zaniżenia oceny z drugiej części egzaminu notarialnego. Sąd wskazał, że istotnym błędem Komisji Odwoławczej, mającym wpływ na wynik sprawy, było przekroczenie granic odwołania. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały: "Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpatrując odwołanie E. Ł. kierowała się jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – dwuinstancyjnego orzekania (art. 15 k.p.a.). Rozpatrzyła i rozstrzygnęła zatem sprawę w pełni po raz drugi, w jej całokształcie, bez ograniczania się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Komisji, nieobjęte zarzutami odwołania i zakresem zaskarżenia oceny wystawione zostały prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przeprowadzona w tym zakresie analiza prac egzaminacyjnych Odwołującej się prowadzi do wniosku o konieczności podzielenia wystawionych ocen, brak jest zatem podstaw do ich podwyższenia." W związku z powyższym w konkluzji zaskarżonej uchwały stwierdzono, że: "...w ocenie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, nieobjęte zarzutami odwołania i zaskarżenia oceny za poszczególne zadania, wystawione zostały prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami." Tymczasem, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. przewodniczący komisji odwoławczej (...) w szczególności rozdziela pracę pomiędzy siebie i członków komisji odwoławczej, wskazując osobę odpowiedzialną za sporządzenie pisemnej opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, mając na uwadze zakres odwołania, doświadczenie i wiedzę członków komisji odwoławczej z zakresu prawa objętego odwołaniem, a także zapewnienie możliwie równego rozdziału prac. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego przepisu przewodniczący lub członek komisji odwoławczej sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. Oznacza to, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia jest związana granicami odwołania i nie powinna rozpatrywać innych zarzutów niż podniesione w odwołaniu. Stanowisko komisji może zatem dotyczyć jedynie zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Komisja odwoławcza nie jest uprawniona do sformułowania nowych zarzutów, dotyczących pracy będącej przedmiotem odwołania. Przedstawione wyżej stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, przywołane m.in. przez skarżącą w skardze. W szczególności, w ocenie Sądu, ma tu istotne znaczenie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1289/10, LEX nr 1151623, zgodnie z którym: "Postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą, o którym mowa w art. 74h ustawy z 1991 r. – Prawo o notariacie, jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. W tym przypadku nie mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym w rozumieniu k.p.a., lecz szczególnym postępowaniem odwoławczym, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych." W przedstawionej sytuacji Sąd I instancji uznał również za zasadne pozostałe zarzuty procesowe zgłoszone przez skarżącą dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 7 i art. 77 § 3 k.p.a., art. 9 oraz art. 73 k.p.a. oraz art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. Zaś za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., który nie ma zastosowania do postępowania przed Komisją. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zbędne badanie zasadności naruszenia pozostałych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wymienionych w przedstawionym wyroku kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd stwierdził, że ponieważ żaden z podniesionych zarzutów Komisji Egzaminacyjnej II stopnia wobec projektów obu aktów notarialnych sporządzonych przez skarżącą nie prowadzi do stwierdzenia ich bezwzględnej nieważności, należy zastosować skalę ocen określoną w art. 74e ust. 4 p.n. Jako podstawę prawną wyroku uchylającego uchwałę Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 9-11 czerwca 2010 r. Zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zakończonej uchwałą Komisji II stopnia z dnia [...] stycznia 2011 r. doszło od naruszenia w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 15 k.p.a. i § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74e ust. 2 i 4 p.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że praca egzaminacyjna nie może zostać oceniona na ocenę negatywną, w sytuacji gdy nie zawiera wad skutkujących bezwzględną nieważnością zaprojektowanych przez zdającego czynności prawnych. W uzasadnieniu zarzutu nr 1), Komisja Egzaminacyjna II stopnia, powołując się na orzecznictwo NSA wskazała, że ma obowiązek brać pod uwagę niepodnoszone dotychczas przez egzaminatorów mankamenty pracy i nie narusza zakazu reformationis in peius, gdy nie dochodzi do obniżenia oceny z zaskarżonej części egzaminu oraz stwierdziła, że fakt dokonania przez Komisję II stopnia ponownej oceny nieobjętych odwołaniem części egzaminu nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem Komisja nie zmieniła ocen wystawionych za te prace. W uzasadnieniu zarzutu nr 2) kasatorka wskazała na sprzeczność występującą w uzasadnieniu wyroku, w którym stwierdza się, że doszło do naruszenia art.15 k.p.a., a w innym miejscu, że nietrafny jest zarzut naruszenia art.15 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutu nr 3) kasatorka podniosła, że nietrafny jest pogląd, iż nie można ocenić pracy negatywnie, gdy kontrolowany akt nie ma wady powodującej jego nieważność. Zakwestionowała także wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, iż uchwała w kwestii ustalenia wyniku egzaminu ma charakter uznaniowy. W odpowiedzi na skargę E. Ł. wniosła o jej oddalenie, powtarzając uprzednio prezentowane stanowisko, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia przekroczyła granice zakreślone zarzutami odwołania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p. 1) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś zgodnie z art. 174 p. 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe uregulowania należy uznać za nieusprawiedliwione oba zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sprawie niniejszej przyczyną uchylenia uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przez Sąd I instancji było wyjście przy ocenie obu aktów notarialnych poza zarzuty odwołania. Stanowisko Sądu I instancji w tej zasadniczej kwestii jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z art. 74 § 4 p.n. wynikają zasady przeprowadzenia egzaminu notarialnego uzupełnione przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. W świetle powyższych uregulowań egzamin notarialny składa się z trzech części pisemnych. Pierwsza polega na rozwiązaniu testu (art. 74d § 1 p.n.). Druga składa się z 2 zadań polegających na opracowaniu projektów aktów notarialnych na podstawie opisanego przypadku (casusu) – art. 74d § 3 p.n. Natomiast trzecia część polega na opracowaniu opinii prawnej na podstawie przedstawionego problemu prawnego (art. 74d § 4 p.n.). Stosownie do art. 74f § 1 p.n. pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego otrzymał ocenę pozytywną. Zgodnie z art. 74d § 6 p.n. członkowie komisji dokonują oceny za część drugą i trzecią egzaminu notarialnego przy zastosowaniu następującej skali ocen: 1) oceny pozytywne: a) celująca (6), b) bardzo dobra (5), c) dobra (4), d) dostateczna (3); 2) ocena negatywna - niedostateczna (2). Z kolei art. 74e ustawy stanowi: § 1. Test z pierwszej części egzaminu notarialnego sprawdzają niezależnie od siebie dwaj członkowie komisji wyznaczeni przez przewodniczącego komisji. § 2. Oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej i trzeciej egzaminu notarialnego dokonują niezależnie od siebie dwaj członkowie komisji, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu. § 3. Każdy z członków komisji sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu notarialnego. § 4. Ostateczną ocenę z pracy pisemnej z każdego z zadań z części drugiej i trzeciej egzaminu notarialnego stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego członka komisji sprawdzającego pracę pisemną, przy czym: 1) oceny pozytywne to: a) celująca - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 5,51 do 6,00, b) bardzo dobra - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 4,51 do 5,50, c) dobra - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 3,51 do 4,50, d) dostateczna - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi od 3,00 do 3,50; 2) ocena negatywna - niedostateczna - jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi poniżej 3,00. Skala ocen nie przewiduje ocen ułamkowych. Zgodnie z § 5 ust.1 p.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 lipca 2009 r., przewodniczący (Komisji Odwoławczej) wskazuje osobę odpowiedzialną za sporządzenie pisemnej opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, zaś zgodnie z § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia, przewodniczący lub członek Komisji Odwoławczej sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. Następnie zgodnie z § 5 ust. 4 Komisja Odwoławcza głosuje nad oceną tej części pracy, która została zakwestionowana w odwołaniu oraz podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu. Jak to już wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1421/10 i II GSK 1289/10, postępowanie przed Komisją Odwoławczą nie jest procedurą odwoławczą w rozumieniu k.p.a., w ramach której sprawa administracyjna zostaje rozpoznana ponownie w jej całokształcie. Odwołanie służy od uchwały o wyniku egzaminu notarialnego. Zakres procedury odwoławczej uregulowany jest na podstawie upoważnienia ustawowego w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. i jest on ograniczony do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. § 5 ust. 2 p. 1 i ust. 3 rozporządzenia). W postępowaniu przed Komisją Odwoławczą nie chodzi zatem o ponowne przeprowadzenie procedury egzaminacyjnej, ani o ponowne sprawdzenie całej pracy egzaminacyjnej, której ocenę skarżąca zakwestionowała, tylko o skontrolowanie zasadności zakwestionowanych przez skarżącą zarzutów postawionych pracy przez Komisję I stopnia, a następnie, w świetle tych ustaleń, zbadanie prawidłowości oceny pracy. Komisja Odwoławcza nie powinna zatem formułować wobec pracy nowych zarzutów ponad te, które postawiła Komisja I stopnia. Z uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, że "Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpatrując odwołanie E. Ł. kierowała się jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – dwuinstancyjnego orzekania (art.15 k.p.a.). Rozpatrzyła i rozstrzygnęła zatem sprawę w pełni po raz drugi w jej całokształcie, bez ograniczania się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu" (str. 4). Po takim wstępie Komisja stawia trzy nowe zarzuty odnośnie pierwszego aktu notarialnego i konkluduje: "Te wszystkie nieścisłości, niedokładności i błędy zawarte w akcie notarialnym /.../ powodują, że wystawiona ocena jest adekwatna i brak jest podstaw do jej podniesienia" (str. 8). Na str. 11 skarżonej uchwały Komisja stawia trzy dodatkowe zarzuty w stosunku do drugiego aktu notarialnego, zaś na stronie 12 podsumowuje: "Podzielając uchybienia stwierdzone przez Egzaminatorów, a także uwagi i zastrzeżenia poczynione przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia nie ma podstaw, aby ocenić wyżej omawiane akty notarialne....". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy takiej treści uzasadnienia uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia trafna była ocena Sądu I instancji, że organ odwoławczy wyszedł poza zakreślone przepisami prawa granice swego działania. Zatem nieusprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny dotyczący niesłusznego uznania przez Sąd I instancji, że organ naruszył § 5 ust. 2 p. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. oraz art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że może się zdarzyć, iż przy ocenie zarzutów postawionych przez zdającą, przedstawiając konkretny problem prawny występujący w pracy (która stanowi przecież całość), Komisja Odwoławcza dostrzeże dalsze wady pracy i wskaże je w uzasadnieniu uchwały. Takie działanie Komisji nie dyskwalifikuje jej działania i nie stanowi wyjścia poza granice odwołania pod warunkiem, że Komisja wyraźnie wskaże, że nie opiera swego rozstrzygnięcia na tych właśnie dodatkowo zauważonych błędach. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której Komisja Odwoławcza uzna za trafne zarzuty zdającego co do istnienia wad będących przyczyną negatywnej oceny jego pracy, ale jednocześnie wskaże nowe jej wady i na tej podstawie utrzyma w mocy uchwałę o negatywnym wyniku egzaminu. Nie jest także dopuszczalna sytuacja, gdy Komisja Odwoławcza uzna zarzuty odwołania co do wad pracy za nietrafne, ale dodatkowo wskaże na inne jeszcze jej wady i oceni całą pracę ponownie, biorąc pod uwagę zarówno wady wskazane przez Egzaminatorów, jak i wady dodatkowe przez siebie wykryte i na tej podstawie uzna wystawione oceny za trafne. Przy takim działaniu Komisji nie wiadomo bowiem, czy gdyby Komisja Odwoławcza nie postawiła pracy dodatkowych zarzutów, to ocena pracy zostałaby utrzymana, czy też złagodzona. Stanowisko Komisji musi być jednoznaczne, co do przyczyn utrzymania w mocy skarżonej uchwały, a przyczyny te muszą mieścić się w granicach zakreślonych zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Zatem zauważenie w uzasadnieniu uchwały Komisji Odwoławczej dodatkowych wad pracy, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wady te nie zaważyły na ocenie pracy dokonanej przez Komisję Odwoławczą, bowiem Komisja Odwoławcza orzeka o zarzutach podniesionych w odwołaniu i ocenia, czy wady wskazane przez Egzaminatorów uzasadniały wystawioną ocenę, oraz czy zasadne były zarzuty Skarżącej, kwestionujące wytknięte przez egzaminatorów uchybienia i ich znaczenie. W sprawie niniejszej Komisja Odwoławcza uznała za nieuzasadnione zarzuty postawione przez skarżącą co do wad obu aktów notarialnych, ale jednocześnie wyjaśniła, że przyczyną uznania za prawidłowe wystawionych ocen były także inne wady aktów dostrzeżone przez Komisję Odwoławczą. Takie działanie Komisji stanowi niedopuszczalne wyjście poza granice odwołania wyznaczone zarzutami Skarżącej. Mając na uwadze powyższe, pierwszy zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie może być skuteczny także drugi zarzut kasacyjny dotyczący niekonsekwentnego uznania przez Sąd I instancji, że doszło i jednocześnie nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności. Rzeczywiście, rację ma kasatorka, że na s. 12 uzasadnienia wyroku Sąd uznaje za trafny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., zaś na str. 14 uznaje ten zarzut za nietrafny. Ta wada uzasadnienia nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem z całokształtu uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd prawidłowo rozumie zakres postępowania odwoławczego w omawianych sprawach i nie neguje, iż postępowanie to jest dwuinstancyjne, choć postępowanie przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia toczy się wg zasad szczególnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 74e ust. 2 i 4 p.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że negatywną ocenę może dostać tylko praca, w której występują wady skutkujące bezwzględną nieważnością zaprojektowanych czynności prawnych. Omawiany zarzut jest nieusprawiedliwiony przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji nie wyraził poglądu przypisanego mu przez Komisję. Sąd wskazał jedynie, że przy stosowaniu skali ocen, okoliczność, że żadna z wad nie powoduje nieważności aktu powinna być brana pod uwagę. Pogląd ten jest na tyle ogólny, że nie sposób go zakwestionować, jednak w żadnym wypadku nie wynika z niego, że ocena niedostateczna może być wyłącznie skutkiem wad powodujących nieważność prezentowanych przez zdającego czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że praca egzaminacyjna musi spełniać jednocześnie wszystkie kryteria wymienione w art.74e § 2 p.n. W zależności od tego, w jakim stopniu są one spełnione, egzaminatorzy wystawiają stosowane oceny. Zatem praca musi spełniać podstawowe wymogi formalne, zdający musi zastosować zasadniczo właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretować, a problem, co do istoty musi być trafnie rozstrzygnięty. Tylko praca spełniająca zasadniczo powyższe kryteria może uzyskać pozytywną ocenę. Natomiast skala ocen, wynikająca z art. 74d § 6, pozwala na uwzględnienie stopnia spełnienia wymienionych kryteriów oraz wszystkich wad i zalet kontrolowanych zadań. Można przyjąć, że sporządzenie przez zdającego aktu notarialnego dotkniętego nieważnością z reguły uzasadnia ocenę niedostateczną. Ocenę taką mogą jednak powodować także inne wady, a w szczególności ich wielość i istotność uzasadniająca uznanie, że akt nie spełnia podstawowych wymogów formalnych albo zastosowano w nim niewłaściwe przepisy lub niepoprawnie je zinterpretowano albo zaproponowano nieprawidłowe rozstrzygnie problemu. To pod tym kątem egzaminatorzy powinni oceniać sprawdzane prace. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dla wystawienia oceny niedostatecznej za sporządzony akt notarialny nie jest konieczne stwierdzenie, iż dotknięty jest on wadą powodującą nieważność. Stwierdzenie to nie zmienia faktu, że w świetle treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku omawiany zarzut kasacyjny nie jest usprawiedliwiony. Na zakończenie wypada zauważyć, że trafnie wskazał kasator, iż uchwały w kwestii ustalenia wyniku egzaminu nie mają charakteru uznaniowego, na co wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki z dnia 11marca 2014r. II GSK 40/13, z dnia 22 maja 2014r. II GSK 447/13 i II GSK 293/13), co nie stanowiło jednak zarzutu kasacyjnego i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.