I OSK 311/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/13 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1.uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [..] 2.zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B.P. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Północ z dnia [..] marca 1979 r., nr [..], orzekającej o przejęciu nieodpłatnie na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków o powierzchni 4,52 ha, oznaczonego numerami działek [..] i [..], położonego w obrębie A. na terenie dzielnicy Warszawa Praga - Północ, stanowiącego w dniu przejęcia własność S. i M. małż. B. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [..] listopada 2012 r. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął z dniem 13 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r., nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na stan zdrowia uniemożliwiający mu m.in. obsługę korespondencji. Zaskarżonym do sądu pierwszej instancji postanowieniem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 58 § 1 k.p.a. wskazując, że według orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodzą. Nie można bowiem uznać, iż stan zdrowia (z przesłanego zaświadczenia z dnia 11 grudnia 2012r. wynika, że chory ma zakaz pracy zarobkowej i nie wolno mu poruszać się samodzielnie samochodem) stanowi okoliczność uniemożliwiającą zachowanie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie; przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu ponownego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył treść art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wskazał, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności przez stronę. Sąd wskazał, iż kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można powiedzieć dopiero w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przy czym, osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu poza sporem w sprawie jest okoliczność, iż skarżący odebrał osobiście, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] listopada 2012 r. Doręczenie decyzji nastąpiło dnia 29 listopada 2012 r., czyli czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął z dniem 13 grudnia 2012 r. Skarżący, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia nadał w placówce pocztowej w dniu 28 grudnia 2012 r. podnosząc, iż stan jego zdrowia uniemożliwiał mu wysłanie wniosku w wymaganym terminie. Na potwierdzenie tego skarżący dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia 28 grudnia 2012 r., z którego wynika, iż chory ma zakaz pracy zarobkowej i nie wolno mu poruszać się samodzielnie samochodem. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, choroba strony mogłaby być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą niezachowanie terminu tylko wówczas, gdyby rzeczywiście uniemożliwiała stronie podjęcie czynności procesowej, a przy tym strona nie miałaby możliwości skorzystania z pomocy domownika lub rodziny, czy też innych osób. Zwolnienie lekarskie samo w sobie nie jest potwierdzeniem braku winy strony w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza ono możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę, np. sporządzenia środka odwoławczego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. W niniejszej sprawie skarżący w treści wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że miał zakaz pracy zarobkowej i poruszania się samodzielnie samochodem. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że strona nie potwierdziła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku tym bardziej, iż termin do jego wniesienia zaczął już biec w dniu następnym po odbiorze decyzji z dnia 21 listopada 2012 r., tj. w dniu 30 listopada 2012 r. Zaświadczenie lekarskie zostało zaś wystawione dopiero w dniu 28 grudnia 2012 r. Z treści załączonego zaświadczenia lekarskiego wynikało tylko, że skarżący nie może pracować i poruszać się samodzielnie samochodem, co nie wykluczało możliwości poproszenia osoby trzeciej (członka rodziny, jak i osoby obcej) o pomoc w sporządzeniu i przesłaniu wniosku do organu. Wobec powyższego Sąd uznał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ocenił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu i wniosku tego nie uwzględnił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, tj. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieznajdujące uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, bezzasadne uznanie, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy z załączonego do wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenia lekarskiego wynika, iż skarżący w okresie od 11 grudnia 2012 r. do 27 grudnia 2012 r. nie był zdolny do wykonywania czynności urzędowych, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania mającego na celu potwierdzenie wiarygodności okoliczności, na które powołała się osoba wnioskująca o przywrócenie terminu; 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a to art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod względem jej zgodności z prawem, poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż skarżący nie był zdolny do wykonywania czynności urzędowych z powodu choroby; b) naruszenia art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez zaniechanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy organ znając okoliczności faktyczne powinien był przychylić się do wniosku skarżącego; c) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; 3. naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostateczne wyjaśnienie powodów odrzucenia skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów przytaczając obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu zawarte w skardze kasacyjnej zarzutu nie znajdują usprawiedliwienia w świetle obowiązujących przepisów prawa i utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zauważył, że zgodnie z orzecznictwem czynnościami urzędowymi są wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związanych z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, które obejmują władcze czynności organów państwowych, w tym decyzje administracyjne. Nie są to zatem czynności, jakie mogłyby być dokonywane przez osoby fizyczne. Wobec powyższego organ uznał, że nie zostało uprawdopodobnione, że niedochowanie terminu do wniesienia wniosku nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie do odparcia okazały się zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania przy jednoczesnym niedostrzeżeniu tych naruszeń przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć na wstępie przyjdzie, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której był określony termin (§ 2). Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. jest środkiem zastępczym dowodu nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych lub trudnych do przezwyciężenia. Brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe lub znacznie utrudnione z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna. Jednocześnie jednak nie powoduje to zwolnienia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań w celu potwierdzenia wiarygodności okoliczności powołanych we wniosku, zwłaszcza jeśli są one dla organu mało przekonywujące, bądź też są lakoniczne i ogólnikowe. Jeśli organ uzna, że wskazane okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., wezwać stronę do uzupełnienia wniosku lub zwrócić się do innych podmiotów o przedłożenie posiadanej dokumentacji mającej znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie przyjąć należy, że nieuprawdopodobnienie braku winy stanowi podstawę do odmowy przywrócenia terminu, bez wcześniejszego wezwania do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednakże w sytuacji, gdy we wniosku strona wskazuje na okoliczności, z powodu których nie mogła brać udziału w postępowaniu i dokonać czynności procesowej, organ powinien podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia tej kwestii, w tym także może zastosować wskazany tryb. Ocena, czy został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu powinna się przy tym odwoływać do wskazanych przez stronę okoliczności. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ nie poczynił w powyższym zakresie jakichkolwiek ustaleń i nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ ograniczył się do powołania dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i arbitralnego stwierdzenia, że "w niniejszej sprawie ww. przesłanki nie zachodzą". Już sama ta okoliczność świadczy o istotnym naruszeniu przez organ przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopuszczając się tych naruszeń organ uchybił też sformułowanej w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Powyższe naruszenia winien był dostrzec Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji winien był już z tego tylko powodu uchylić zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Ocena co do braku winy musi być zatem dokonana w powiązaniu z innymi okolicznościami wynikającymi ze zgromadzonego materiału lub ustalonymi przez organ w toku postępowania. Przedstawienie zaświadczenia lekarskiego wskazuje, że istniała przeszkoda do dokonania czynności w postępowaniu (choroba), jednak dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu konieczne jest uwiarygodnienie przez stronę jej niemożności działania mimo dołożenia staranności w przezwyciężaniu takiej przeszkody. W przypadku choroby trzeba zatem wskazać, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. Z treści złożonych przez skarżącego w toku postępowania zaświadczeń w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że w okresie, w którym biegł termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, cierpiał na dolegliwości znacznie ograniczające możliwość należytego dbania o swoje sprawy (nerwica lękowo-depresyjna). Ponadto, jak wynika z zaświadczenia z dnia 11 grudnia 2012 r., lekarz zalecił skarżącemu leżenie w domu do czasu kolejnej wizyty kontrolnej tj. do dnia 27 grudnia 2012 r. Z kolei z zaświadczenia z dnia 28 grudnia 2012 r. wynika, że skarżący "nie może wykonywać czynności urzędowych samodzielnie". Wskazać w tym miejscu wypadnie, że zasadnie organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje, co należy rozumieć przez czynności urzędowe. Nie sposób jednak takiego rozumienia przypisać zaleceniom lekarskim kierowanym do osoby fizycznej. Tego rodzaju zalecenie należało raczej zinterpretować w okolicznościach niniejszej sprawy jako niemożliwość samodzielnego działania skarżącego w postępowaniu przed urzędami. Jeżeli nawet w tym zakresie organ miałby wątpliwości, to należało i tę sprawę dokładnie wyjaśnić. Z okoliczności sprawy wynika również, że skarżący jest osobą samotną. Trudno zatem przypisywać mu zaniechanie dokonania czynności przez domownika. Z kolei próba podjęcia działań przy pomocy osób trzecich lub ustanowienie pełnomocnika wiązać by się musiało z dokonaniem czynności nie mniej uciążliwych, aniżeli osobiste sporządzenie i złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione okoliczności faktyczne (stan zdrowia opisany w zaświadczeniach lekarskich i samotność skarżącego) nie zostały w jakikolwiek sposób skutecznie podważone przez organ. Uznać zatem należy, że skarżący wskazał na okoliczności, z powodu których nie mógł dokonać w terminie czynności procesowej, a zatem uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W tej sytuacji za nietrafne należało uznać ustalenie Sądu pierwszej instancji, że strona nie potwierdziła braku winy w uchybieniu terminu. Powyższe skutkować musiało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, a wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi oraz wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..], organ, przy braku dowodów przeciwnych, przyjmie, że skarżący dostatecznie uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu i wyda postanowienie przywracające ten termin.