II SA/Rz 868/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. H. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych -skargę oddala- II SA/Rz 868 /11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. i S. H. jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmawiająca przywrócenia stosunków wodnych na działce nr 1395 w L.. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskami S. H. kierowanymi do Burmistrza Miasta L. od 2004 r., informującymi o zalewaniu jego nieruchomości - działki nr 1395, wodami opadowymi spływającymi z działek sąsiednich, będących własnością D. i R. A. -o nr 1393 i 1394, co spowodowało zawilgocenie budynku mieszkalnego. Po przeprowadzeniu oględzin terenu Burmistrz Miasta L. dwukrotnie wydawał decyzje dotyczące uregulowania stosunków wodnych – 25 kwietnia 2008 r. i 24 lutego 2009 r. Obie te decyzje zostały jednak uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. - odpowiednio z dnia 24 października 2008 r. i 3 kwietnia 2009 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dalszym toku postępowania powołany został biegły z zakresu melioracji wodnych, budownictwa wodnego i budownictwa lądowego. W konkluzji swej opinii stwierdził on, że zmiana stanu wody na gruncie działki nr 1394 nie wystąpiła i tylko w wypadku wystąpienia ekstremalnych warunków opadowych powodujących utworzenie wód grawitacyjnych na gruncie może nastąpić nieznaczna naturalna immisja wody na działkę nr 1395. Wykonanie ogrodzenia bez fundamentu na działce nr 1394 nie ma związku przyczynowego z zawilgoceniem i szkodami zidentyfikowanymi przez właściciela działki nr 1395 w pomieszczeniu kotłowni i nie wpływa na zmianę odpływu wody opadowej. Pierwotnym i wieloletnim czynnikiem zawilgocenia ściany, a szczególnie ściany północnej, za którą znajduje się pomieszczenie kotłowni było . wykonanie w 1960 r. ścian fundamentowych i budynku mieszkalnego bez izolacji pionowej i płytki odbojowej. Roboty izolacyjne zostały wykonane w 2005 r. bez możliwości naturalnego osuszenia fundamentów. Biegły stwierdził również, że zmiana stanu wody na gruncie badanego obszaru nie występuje w optymalnych warunkach klimatycznych (średnie temperatury i opady w regionie poniżej 5 litrów na dobę na m²). Wobec zgłaszanych przez S. i S. H. zastrzeżeń do opinii, biegły dwukrotnie pisemnie ustosunkował się do nich, podtrzymując swoje stanowisko. W oparciu o tę opinię Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., odmówił nakazania D. i R. A. – właścicielom działek nr 1393 i 1394 przywrócenia stosunków wodnych na działce nr 1395 do stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W następstwie odwołania S. i S. H. decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazaną przez Kolegium przyczyną uchylenia były uchybienia proceduralne, w szczególności uwzględnienie przy ocenie dowodów w zasadzie wyłącznie opinii biegłego, a także wady uzasadnienia decyzji organu I instancji. W dalszym toku postępowania Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] ponownie odmówił nakazania D. i R. A. - właścicielom działek nr 1393 i 1394 przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działce nr 1395 – będącej własnością S. i S. H. oraz odmówił nakazania D. i R. A. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr 1395. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, w tym fakt wyłączenia pracownika prowadzącego sprawę – J.Ś., a także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w dniu [...].01.2011 r. z udziałem biegłego oraz oględzin działki. Wskazał, że podstawę prowadzonego postępowania stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.), a ponieważ ocena zmiany stosunków wodnych wymagała wiadomości specjalnych, podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiła opinia biegłego stwierdzająca, iż szkody powstałe na działce nr 1395 zidentyfikowane przez właściciela i zlokalizowane w pomieszczeniu kotłowni nie mają związku przyczynowo – skutkowego z wykonaniem na działce nr 1394 ogrodzenia. Szkoda jest natomiast wynikiem braku izolacji poziomej posadzki oraz słabej wentylacji w pomieszczeniu, tj. wynikiem braku wentylacji grawitacyjnej w miesiącach letnich. Brak izolacji pionowej przez wiele lat doprowadził do zawilgocenia ścian, a ich osuszenie to długotrwały proces. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. i S. H. zarzucając jej naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7-9, art. 11, art. 77, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. prowadzące do dokonania przez organ I instancji błędnych ustaleń faktycznych oraz nieuzasadnionego przyjęcia, że D. i R. A. nie naruszyli stosunków wodnych na działce o nr 1395. Zdaniem odwołujących organ nie zebrał w sprawie całości materiału dowodowego, bowiem nie powołał innego biegłego, o co wnioskowali odwołujący. W ich ocenie opinia wydana w sprawie jest nierzetelna, nielogiczna oraz niepełna. W efekcie organ naruszył ustawowy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie uzasadnił decyzji w sposób przekonywujący, nie ustosunkował się też do żądań i twierdzeń stron, a decyzję oparł wyłącznie na opinii biegłego. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W motywach decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 29 ustawy Prawo wodne właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może odprowadzać również wód ani ścieków na grunty sąsiednie Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może nakazać właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Taki nakaz musi być poprzedzony ustaleniem, że w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Kolegium organ I instancji uczynił zadość swoim obowiązkom przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z zasadami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również bezstronnego, obiektywnego załatwienia sprawy, mając na uwadze podnoszone przez odwołujących zastrzeżenia co do prawidłowości prowadzonego postępowania. Wyłączył na wniosek odwołujących prowadzącego sprawę pracownika – J.Ś., wyznaczył rozprawę administracyjną z udziałem stron i biegłego, kilkakrotnie dokonywał oględzin działek 1395, 1394 i 1393, na podnoszone zastrzeżenia i składane wnioski dowodowe udzielał wyczerpujących odpowiedzi. W niniejszej sprawie, prowadzonej na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne, wskazane było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który w oparciu o obowiązujące przepisy i szczegółową analizę jednoznacznie stwierdził, że nie występują żadne przesłanki do stwierdzenia , że przyczyną zmiany stanu wody na działce 1395 jest zbudowanie ogrodzenia przez p. A.. Nie ma to związku z zawilgoceniem i szkodami stwierdzonymi przez właściciela działki nr 1395 w pomieszczeniach kotłowni i nie wpływa na zmianę odpływu wody opadowej. Organ zwrócił uwagę, że biegły zajął stanowisko odnośnie uwag skarżących dotyczących jego opinii. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. i S. H. W obszernej skardze powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu, rozszerzając je w zakresie rozstrzygnięcia organu II instancji. Skarżący krytycznie ocenili wydaną przez biegłego opinię, uznając ją za nierzetelną i nielogiczną. Zarzucili, że organ bezkrytycznie ją przepisał w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 80 i 136 k.p.a. oraz podnieśli, że organ II instancji pomimo wytkniętych przez skarżących uchybień w postępowaniu dowodowym jednoznacznie wskazujących, że nie zostały wyjaśnione wszystkie mające znaczenie dla sprawy okoliczności faktyczne, a także że przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie dają podstaw do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione, nie uzupełnił postępowania dowodowego. Nie ustosunkował się też do własnych poglądów wyrażonych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej, która zarzucała organowi I instancji liczne uchybienia. Skarżący zakwestionowali też zasadność powoływania w niniejszej sprawie biegłego, w sytuacji, gdy dla "przeciętnego człowieka" problematyka naruszenia stosunków wodnych na ich działce, położonej poniżej działki sąsiadów, jest jasna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. – do jej uchylenia, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 na właściciela gruntu nałożony został obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Przy czym nie chodzi tu o przewidywane, hipotetyczne skutki, ale zaistniałe faktycznie. W rozpoznawanej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i jego uzupełnieniu, organy uznały, iż ww. przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie zostały spełnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na działce nr 1395, w granicy z działką nr 1394, stanowiącą własność D.i R. A., stoi budynek mieszkalny skarżących. Do budynku tego przylega ogrodzenie z płyt betonowych, wybudowane przez D. i R. A. wzdłuż dalszej części granicy działek nr 1394 i 1395. Ściana budynku skarżących od strony północnej (granicy z dz. 1394) oraz piwnica uległy zawilgoceniu. Wydając decyzję w niniejszej sprawie organy oparły się na ustaleniach dokonanych podczas oględzin oraz opinii biegłego, który brał również udział w rozprawie administracyjnej w dniu 31.01.2011 r., odpowiadając na pytania i wyjaśniając wątpliwości stron. Z treści wydanej opinii i pism ją uzupełniających jednoznacznie wynika, że właściciele działki nr 1394 nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie. Wykonane przez nich ogrodzenie nie posiadające fundamentów nie ma związku z zawilgoceniem i szkodami wskazanymi przez właściciela działki nr 1395 i nie wpływa na zmianę odpływu wody opadowej. Podobnie wykonany przez D. i R. A. wjazd na działkę nr 1394, który posadowiony jest poprawnie, a jego położenie dostosowane do poziomu drogi ze spadkiem do drogi. Biegły dokonał również analizy obszaru, z którego wody opadowe mają spływać na działkę skarżących w miejscu posadowienia fundamentów i ściany północnej budynku, przyjmując za ten obszar działki nr 1393 i 1394. Bilans wód opadowych przy przyjęciu średniej wartości rocznych opadów ok. 600 mm/m² wynosi 1,67l/dobę/m² , a to oznacza, że taką ilość wody jest w stanie przyjąć grunt o dużej pojemności wodnej, tj. o współczynniku porowatości 50 %, jakim jest grunt piaszczysty na przedmiotowych działkach. Opinia biegłego wskazuje również na przyczynę szkód na działce skarżących, uznając za pierwotny i wieloletni czynnik zawilgocenia ściany, a szczególnie ściany północnej, za którą znajduje się pomieszczenie kotłowni - wykonanie w 1960 r. ścian fundamentowych i budynku mieszkalnego bez izolacji pionowej i płytki odbojowej, zaznaczając przy tym, że prace izolacyjne prowadzone 2005 r. wykonane zostały bez możliwości naturalnego osuszenia fundamentów. Oceniając sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego, do którego odnoszą się zasadnicze zarzuty skargi, stwierdzić należy, że postępowanie to przeprowadzone zostało prawidłowo. Opiera się ono w głównej mierze na oględzinach nieruchomości oraz opinii biegłego, która w ocenie Sądu jest spójna, logiczna i w sposób jednoznaczny daje odpowiedź w kwestii zaistnienia przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Fakt, iż skarżący nie zgadzają się z jej treścią w żadnym razie nie może skutkować koniecznością zasięgania opinii innego biegłego. W sprawie opinii biegłego skarżący są zresztą niekonsekwentni, bowiem w skardze kwestionują w ogóle potrzebę powoływania biegłego. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem, ocena zmiany stosunków wodnych – co do zasady wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w ww. zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20.07.2010 r., V SA/Wa .586/10, System Informacji Prawnej LEX Nr 668618, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8.04.2010 r., II SA/Lu 761/09, LEX nr 668602, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7.04.2011 r., Wspólnota 2011/17/44). W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie potwierdziły się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., a w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania ustalono, że właściciele działki nr 1394 nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie. W tej sytuacji organy prawidłowo ustaliły, że nie zaszły przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i odmówiły nakazania właścicielom działki nr 1394 wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przywrócenia stanu poprzedniego. Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w oparciu o art.151 P.p.s.a.