I OSK 325/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1271/13 w sprawie ze skargi E.R. na pismo Urzędu Miasta K. w przedmiocie przeznaczenia do zbycia lokalu mieszkalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. W dniu 12 września 2008 r. E.R. zwróciła się do Zarządu Budynków Komunalnych os. [...] w K. z wnioskiem o umożliwienie jej wykupu lokalu mieszkalnego przy ul. ...], który zamieszkuje na podstawie decyzji o przydziale. W dniu 10 czerwca 2013 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. skierował do E. R. pismo, w którym wskazał, że nie jest możliwe zbycie na jej rzecz jako najemcy ww. lokalu. W dniu 24 czerwca 2013 r. E. P. skierowała do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. pismo, w którym wystąpiła o zmianę rozstrzygnięcia wskazanego w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., określając te mianem decyzji. W dniu 31 lipca 2013 r. Dyrektor Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. sformułował pismo nr [...], w którym podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. E. R. złożyła w dniu 13 września 2013 r. skargę na akt Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...], dotyczący odmowy zbycia skarżącej przez Gminę K. zajmowanego przez skarżącą lokalu przy ul. [...], z uwagi na treść uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08. Skarżąca kwestionowała zgodność z prawem tego aktu, z uwagi na oparcie go na niezgodnej z prawem, w ocenie skarżącej, treści uchwały Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08, w szczególności z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 1271/13 ww. skargę odrzucił, uznając, że jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, określonej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie skarżąca zarzuca odmowę zbycia lokalu mieszkalnego, jednakże zarzut ten nie dotyczy sfery, która – w ocenie WSA – może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Skoro bowiem skarżąca ubiegała się o to, by Gmina K. sprzedała jej lokal, oznacza to zdaniem sądu pierwszej instancji, że domagała się od organów Gminy podjęcia czynności dotyczących praw majątkowych Gminy. Podejmowanie decyzji o sprzedaży należącego do Gminy lokalu jest zaś, w ocenie WSA, wykonywaniem typowych uprawnień właścicielskich i dlatego są to działania należące do sfery prawa cywilnego, które nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zatem zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem, w ocenie WSA, innej formy działania ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, zdaniem sądu pierwszej instancji, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem – w optyce Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem tego sądu, w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakimi są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują więc, w ocenie WSA, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., do właściwości sądu powszechnego, nie zaś – sądów administracyjnych. Odnosząc te rozważania do zaskarżonego aktu, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie może być on potraktowany jako decyzja administracyjna, gdyż nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia i stanowi jedynie informację o stanowisku Gminy, jako właściciela lokalu, w kwestii sprzedaży tego lokalu, który działa w tej sferze na gruncie prawa cywilnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła E. R., reprezentowana przez pełnomocnika. Wskazanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sadów administracyjnych, mimo iż nie było ku temu przesłanek. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. R. podniosła, że odmowa przez organ administracji skorzystania przez nią z prawa pierwszeństwa do nabycia wynajmowanego lokalu, które zostało przewidziane art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ma charakter administracyjnoprawny, jest działaniem władczym i jednostronnym, na które strona nie ma zasadniczo wpływu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionego przez stronę zarzutu. Sprowadza się zaś on do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki, odrzucając skargę, błędnie przyjął, że sprawa dotycząca wykupu lokalu mieszkalnego nie może być zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 18), zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. 535–602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie maże zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego-władczego. Stąd, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku z powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.