I OSK 269/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 366/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 366/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówiono J. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią J. D. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. G. jest wnuczką osoby wymagającej opieki, tj. J. D. Z akt sprawy wynika, że babcia skarżącej ma córkę M. D., która posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. M. D. w oświadczeniu z dnia 28 grudnia 2012 r. podała, że nie jest w stanie zabezpieczyć J. D. należytej opieki jaka jest niezbędna z powodu wieku i inwalidztwa I grupy ponieważ jej sytuacja materialna i zdrowotna na to nie pozwala. Ponadto J. D. oświadczyła, że posiada jeszcze jedną córkę, z którą od 40-stu lat nie utrzymuje żadnych kontaktów. Organ I instancji w tej sytuacji uznał, że skoro żyją dzieci J. D., to na wnioskodawczyni obowiązek alimentacyjny ciążyć może dopiero w drugiej kolejności. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. wskazała, że córka J. D. nie posiada niezbędnych środków do sprawowania opieki nad matką (niska renta w wysokości ok. 780 zł miesięcznie), druga córka nie interesuje się ani nie opiekuje się nią od ponad 40 lat, a ponadto mieszka 600 km od miejsca zamieszkania matki, co jest równoznaczne z brakiem możliwości sprawowania bezpośredniej opieki przez którąkolwiek z rodzonych córek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając argumentu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił także uwagę na okoliczność związaną ze znacznym upływem czasu pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z prowadzenia działalności gospodarczej (w 2009 r.), a zwróceniem się o ustalenie prawa do świadczeń z tytułu opieki nad babcią. W ocenie Kolegium, z brzmienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika wprost, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpić musi w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanka ta, zdaniem organu, nie została w sprawie spełniona. Przy ustaleniu, że wyrejestrowanie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej nastąpiło [...] września 2009 r. (decyzją Wójta Gminy Janowice Wielkie nr [...]), niepełnosprawność J. D. została ustalona w 1989 r., trudno uznać, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w celu sprawowania opieki. Odnosząc się do przesłanki możliwości sprawowania opieki przez zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji córkę J. D. – M. D. Kolegium stanęło na stanowisku, że świadczenie z art. 16a ustawy przysługuje osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności w sytuacji, gdy żadna z pozostających przy życiu osób, powołanych w pierwszej kolejności do otrzymania przedmiotowego świadczenia, nie może z uwagi na stan zdrowia sprawować stałej opieki nad tą osobą. W ocenie Kolegium sytuacja taka wystąpiłaby wówczas, gdy krewny bliższy stopniem będzie osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo osobą ciężko chorą przez długi okres czasu, niebędącą w stanie samodzielnie wykonać podstawowych, czynności życiowych, tj. gdy sam będzie wymagał stałej opieki ze strony innej osoby. Na poparcie powyższego powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05. W rozpoznawanej sprawie osoba wymagająca opieki ma córkę, która nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, a jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie sposób przyjąć, że jest na tyle niepełnosprawną osobą aby nie mogła sprawować opieki nad matką. Wskazana przez M. D. niemożność sprawowania opieki także z uwagi złej sytuacji materialnej, w ocenie organu, nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sprawowanie opieki polegać ma na wykonywaniu czynności, do których niezdolna jest osoba niepełnosprawna, a nie na bieżącym łożeniu na utrzymanie takiej osoby. Wobec powyższego Kolegium uznało, że nie dochodzi do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszą krewną osoby wymagającej opieki - jej wnuczkę (skarżącą) a zatem brak jest podstaw do przyznawania jej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na powyższą decyzję J. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wskazując na niepełnosprawność jednej z córek J. D. – M. D., która ze względu na stan zdrowia i sytuację materialną nie jest w stanie opiekować się matką. Podniosła, że druga córka mieszka w Gdańsku i od 40 lat nie utrzymuje kontaktów z matką. Skarżąca wskazała na konieczność sprawowania opieki nad babcią, na rezygnację z wykonywania działalności gospodarczej w 2009 r., co w ocenie skarżącej wypełnia przesłanki zawarte w art. 16a ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podkreślił, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji, wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzemieniu nie określa natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zatem przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W art. 3 pkt 22 ustawy ustawodawca zawarł definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - na które wskazuje art. 16a ust. 1 ustawy, wiąże się z wcześniejszym (przedterminowym) zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia. W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zasadnie organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki na osobom niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie) jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt, iż ktoś nie podejmuje zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Podzielono zatem ustalenia organu odwoławczego, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy. Przy ustaleniu, że wyrejestrowanie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej nastąpiło w dniu [...] września 2009 r. (decyzja Wójta Gminy Janowice Wielkie nr [...]), niepełnosprawność babci skarżącej została ustalona w 1989 r. nie można uznać, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w celu sprawowania opieki. Jednocześnie Sąd I instancji za błędną uznał argumentację organów obu instancji, że skarżącej nie przysługuje świadczenie bowiem jako dalsza krewna nie nabyła obowiązku alimentacyjnego. Przepis art. 16a ustawy nie ustala żadnej kolejności zobowiązanych, wskazuje tylko, że zasiłek przysługuje osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny, i niewątpliwie na skarżącej taki obowiązek ciąży. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez ustalenie prawa do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie spełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" osoba, która faktycznie nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w tym przepisie; 2) przepisu postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu wyczerpującego wyjaśnienia przez Sąd I instancji przyjętego sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostawać musi decydujący dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego bez względu na to czy chodzi o niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Ponadto wskazano, że wykładnia przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, z pominięciem faktu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą prowadzi do sytuacji, w której osoba, sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym bliskim nie ma faktycznej możliwości spełnienia "przesłanki rezygnacji z zatrudnienia". Co za tym idzie błędnie uznał Sąd I instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem, że skarżąca kasacyjnie nie spełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem J. G. Sąd I instancji stracił z pola widzenia okoliczność, że decyzją Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną na okres od 1 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Równocześnie tą samą decyzją odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r. Jakkolwiek Sąd odniósł się do pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia" to w żaden sposób nie wyjaśnił, odnosząc te pojęcia do okoliczności sprawy, dlaczego uznał, że skarżąca spełniła przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia" ale nie spełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podnieść należy, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 poz.1548), która znowelizowała przepisy regulujące przyznawanie świadczeń z tytułu opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Z uzasadnienia do projektu rządowego tej ustawy wynika, że intencją prawodawcy była racjonalizacja zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego przez dostosowanie rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z jednej strony z polityką rodzinną z drugiej z możliwościami finansowymi państwa. Zmiana zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r. dokonana ustawą zmieniającą polega na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego oraz na wprowadzeniu do katalogu świadczeń pielęgnacyjnych nowej formy pomocy – specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art.16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. poz. 992, z późn. zm. zwanej dalej u.ś.r.). zasiłek ten przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Treść art. 16a ust.1 u.ś.r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego do osób rezygnujących z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w obowiązującym aktualnie stanie prawnym jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie można uznać tego warunku za spełniony w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni art.16a ust.1 u.ś.r. przez Sąd I instancji jest nietrafny. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on także chybiony. Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku brak przesłanek, po stronie skarżącej, do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. A nadto wskazał, co pozostaje bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, że skarżąca była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2012 r. według poprzedniego stanu prawnego i zasadnie podkreślił, że zasiłek ten został jej przyznany w związku z niepodejmowaniem pracy a nie w związku z rezygnacją z zatrudnienia. Z materiału aktowego wynika, że niepełnosprawność babci skarżącej stwierdzono w 1989 r. zaś skarżąca kasacyjnie wyrejestrowała prowadzoną działalność gospodarczą [...] września 2009 r. co pozwala uznać, że rezygnacja z zatrudnienia nie miała związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.