I OSK 924/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 543/13 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/13 oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu [...] maja 2013 r. do Sądu Okręgowego we Wrocławiu wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z lat 2010-2013 wydanych zarówno w I jak i II instancji w sprawach dotyczących roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy podległych Ministrowi Sprawiedliwości (zakłady karne). W dniu [...] maja 2013 r. Prezes Sądu Okręgowego skierował do Przewodniczących I i II Wydziału Cywilnego pisma, zobowiązując w nich do przekazania, zgodnie z wnioskiem, zanonimizowanych wyroków wraz z uzasadnieniami. W odpowiedzi Zastępca Przewodniczącego I Wydziału Cywilnego wskazał, że w Wydziale wydanych zostało 177 wyroków w sprawach o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy podległych Ministrowi Sprawiedliwości. Nadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że informacja, o którą zwrócił się R. S., jest informacją przetworzoną. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Prezes Sądu poinformował skarżącego, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Wobec tego winien on, aby mógł otrzymać wskazaną informację w terminie czternastu dni wykazać interes publiczny. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. skarżący nie zgodził się z oceną żądanej przez niego informacji jako informacji przetworzonej. Wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego czynności jakie musiałby podjąć w sprawie Prezes Sądu służą udostępnianiu informacji publicznej prostej. Z tej racji Prezes Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienie wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu podał, że informacja, o którą zwrócił się skarżący, stanowi informacje przetworzoną. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie, w którym podał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, ponieważ Prezes Sądu Okręgowego błędnie zakwalifikował żądaną informację jako informację przetworzoną. Prezes Sądu Apelacyjnego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego. W uzasadnieniu podał, że wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, która nie znajdowała się w obiegu publicznym. W rozpoznawanej sprawie uzyskanie żądanych informacji wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, w oparciu o którą powstanie jakościowo nowa informacja. Wytworzenie jej wiązać się będzie z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. W jej efekcie powstaje nowy, przetworzony dokument czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ odwoławczy podał, że Prezes Sądu Okręgowego nie dysponował, na dzień złożenia wniosku gotową informacją i musiałby poprzedzić jej wytworzenie złożonymi działaniami. Na podjęcie decyzji o tym, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, wpłynął fakt konieczności wyodrębnienia z ogromnego zbioru dokumentów stu siedemdziesięciu siedmiu orzeczeń jednego tylko Wydziału, które zapadły w Sądzie Okręgowym w kategorii określonej we wniosku. Wobec tego wymusza to podjęcie określonych działań organizacyjnych, analizy dokumentów, ich anonimizacji oraz zaangażowania pracowników. Dlatego też nie sposób jest się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że żądana przez niego informacja stanowi informację prostą. Prezes Sadu Okręgowego musiałby przeprowadzić analizę stu siedemdziesięciu siedmiu orzeczeń jednego tylko Wydziału. Trudno jest natomiast odnosić się do sumy orzeczeń które zapadły w I i II Wydziale, z uwagi na brak informacji z instancji odwoławczej Sądu. Jednak już ilość orzeczeń, jaką dysponuje I Wydział, potrzeba ich przeanalizowania i zanonimizowania wskazuje, że informacja nosi znamiona informacji przetworzonej. Zdaniem Organu II instancji przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji publicznej należy uznać za wypełnioną kiedy pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, co w tym przypadku miało by miejsce. Dlatego w myśl powołanego powyżej artykułu, trudno jest znaleźć podstawy do zakwalifikowania wnioskowanych informacji, jako szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Udostępnienie powyższych danych nie wpłynie, na poprawę usprawnienia wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego, także nie będzie miało realnego znaczenia dla funkcjonowania struktur publicznych W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej, co, jak wskazał, ma na celu uniemożliwienie dostępu obywateli do wyroków sądowych, które w świetle ustawy oraz większości orzeczeń sądowych są ogólnodostępne. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (wykraczającej poza granice informacji prostej), a zatem zasadne było żądanie od strony wykazania okoliczności szczególnie istotnych dla interesu publicznego. W uzasadnieniu podał, że wyrok sądowy (wraz z uzasadnieniem) bezsprzecznie, jako dokument urzędowy, podlega, po jego anonimizacji, udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wedle od dawna utrwalonego w orzecznictwie poglądu, anonimizacja, a następnie i skopiowanie dokumentu urzędowego nie stanowi przetworzenia informacji, o której mowa w ar 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wchodzi więc w grę żądane przez organy wykazanie przez skarżącego interesu publicznego w udostępnieniu takiej informacji. W odniesieniu do informacji przetworzonej w orzecznictwie podkreśla się w szczególności, że wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany pewnego działania intelektualnego w stosunku do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05.). Prezes Sądu Okręgowego nie podjął żadnych działań wymagających intelektualnego przetworzenia żądanej przez skarżącego informacji. Przeciwnie, z akt sprawy wynika, że organ I instancji niezwłocznie zidentyfikował żądane przez skarżącego dokumenty i określił ich liczbę (jeśli chodzi o Wydział I Cywilny Sądu Okręgowego) Potwierdza to pismo z dnia [...] maja 2013 r. Zastępcy Przewodniczącego I Wydziału Cywilnego Sądu Okręgowego w odpowiedzi na wezwanie wiceprezes Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2013 r. Zatem działanie organu nie wymagało żadnego nakładu pracy intelektualnej. Żądane przez skarżącego orzeczenia sądowe podlegają bowiem wewnętrznej kategoryzacji i ich proste zgromadzenie i zanonimizowanie nie może stanowić informacji publiczne przetworzonej. Należy dodać, że gdyby skarżący żądał jednego lub kilku orzeczeń, to z pewnością nie wymagano by od niego wykazania interesu publicznego. Przekonuje o tym zwłaszcza wspomniane pismo z dnia [...] maja 2013 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego do wydziałów I i II tego Sądu, w którym zlecono przygotowanie żądane informacji publicznej. Dopiero bowiem znaczna liczba dokumentów, o które skarżąc, wnosił, spowodowała, że zmieniono kwalifikację przedmiotowej informacji z prostej na przetworzoną. Różnica pomiędzy informacją prostą a przetworzoną jest jakościowa, a nie ilościowa. Zatem nawet znaczna ilość dokumentów. nie może zmieniać kwalifikacji informacji publicznej. Prowadziłoby to bowiem wprost do ograniczenia konstytucyjnego prawa, realizowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie sądu podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia stanowi ocena, czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją publiczną prostą czy informacją publiczną przetworzoną. Sąd wskazał, że informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Analizując treść wniosku skarżącego w zakresie udostępnienie informacji publicznej nie można zgodzić się z jego twierdzeniem, że domagał się jedynie udostępnienia niezmienionych danych znajdujących się w gestii Prezesa Sądu. Udostępnienie żądanych informacji wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, w oparciu o którą powstanie jakościowo nowa informacja. Wytworzenie jej wiązać się będzie z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. W jej efekcie powstaje nowy, przetworzony dokument czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Prezes Sądu Okręgowego nie dysponował, na dzień złożenia wniosku gotową informacją i musiałby poprzedzić jej wytworzenie złożonymi działaniami. Na podjęcie decyzji o tym, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, wpłynął fakt konieczności wyodrębnienia z ogromnego zbioru dokumentów stu siedemdziesięciu siedmiu orzeczeń jednego tylko Wydziału, które zapadły w Sądzie Okręgowym w kategorii określonej we wniosku. Zgodzić się, zdaniem sądu, należy z zasadnym stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie można przyjąć, że udostępnienie skarżącemu pracochłonnej i czasochłonnej informacji przetworzonej w jej wnioskowanym kształcie mogłoby mieć znaczący, realny wpływ na efektywności funkcjonowania państwa. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w zakresie punktu I. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej3 w związku z: art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na przyjęciu, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (wykraczającej poza ramy informacji prostej), a zatem zasadne było żądanie wykazania od niego okoliczności szczególnie istotnych dla interesu publicznego, przez co zgodnie z prawem odmówiono skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Wniósł o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wniósł też o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. W uzasadnieniu wskazał, że wyrok sadu po anonimizacji podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Żądanie udostępnienia wielu wyroków nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji przetworzonej. Różnica pomiędzy informacją prostą a przetworzoną jest jakościowa, nie ilościowa, a ocena powinna być dokonywana każdorazowo dla konkretnej sprawy. Im kryteriów selekcji informacji jest mniej, tym bardziej jest to informacja prosta. Powoływane przez organ orzeczenia zapadły na tle innych stanów faktycznych. Żądanie skarżącego nie jest nadużyciem prawa do informacji publicznej. Anonimizacja 177 wyroków nie jest nadzwyczajnym obciążeniem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej opartej o art.174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art.1 ust.1 i art.2 powołanej ustawy oraz art.61 ust.1 Konstytucji RP, polegający na błędnej wykładni i przyjęciu, że wniosek skarżącego dotyczył udostepnienia informacji publicznej przetworzonej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Są to dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie, bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Gdy zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art.61ust.1 Konstytucji RP, albowiem zgodnie z art.61 ust.4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji o których mowa w ust.1 i 2 określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, prawidłowo oceniając, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej. Podnoszona zaś przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że anonimizacja 177 wyroków nie jest nadzwyczajnym obciążeniem sądu, jest nietrafna między innymi z tego powodu, że liczba ta dotyczy tylko wyroków z wydziału I, podczas gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczył również wyroków jakie zapadły w wydziale II odwoławczym, a ich liczba nie jest ustalona, a ponadto przygotowanie informacji przetworzonej nie ogranicza się tylko do anonimizacji, na co wskazywano wyżej. Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie wykazał, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie skarżący nie tyle nie wykazał, co nie podjął nawet próby wykazania wykorzystania informacji w celu ochrony interesu publicznego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.