II GSK 1761/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Zofia Przegalińska Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2014 r.; sygn. akt V SA/Wa 2074/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2013 r.; nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał A. W. pomoc w wysokości 351,12 zł, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji uznał, że organ I instancji na podstawie posiadanego materiału dowodowego dokonał błędnej oceny stanu faktycznego. Uchybienie organu polega na uznaniu za kwalifikującą się do płatności powierzchni PEG działki A, podczas gdy ustalenia dokonane w wyniku kontroli na miejscu wskazują na inną powierzchnię tej działki niż deklarowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, którą uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przenosząc te uwagi na ocenianą decyzję Sąd uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw aby stosować w sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne. Nie zachodzi bowiem jakakolwiek potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego a jedynie istnieje konieczność prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tego względu, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż w sprawie możliwe było rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ odwoławczy, co jednak naruszyłoby zasadę zakazu reformationis in peius; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 139 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie jego niezastosowanie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w tej sprawie nie występują. Nie rozpoznaje więc ponownie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z kolei zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wielokrotnie w orzecznictwie NSA podkreślano, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony tym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienie wskazanej normie prawnej. Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego tj. art. 87 Konstytucji przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie. Wyjaśnić należy, że naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie. Stawiając zarzut "błędnej wykładni" prawa materialnego należy jednocześnie wykazać, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Natomiast autor skargi kasacyjnej, mimo sformułowania zarzutu błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji jego niezastosowania, nie wskazuje na czym polegał błąd Sądu w rozumieniu tego przepisu, jak i nie podaje jak ten przepis należy rozumieć, w szczególności w powiązaniu z powołaną w ramach tego zarzutu zasadą zakazu reformationis in peius. Artykuł 87 Konstytucji zawiera katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, zatem brak jakiejkolwiek argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej związanej z ewentualnymi konkretnymi uchybieniami powstałymi po stronie Sądu I instancji w tym zakresie, uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Uzasadnienie pozostałych zarzutów tj. naruszenia art. 139 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sprowadza się do próby wykazania, że zastosowanie w sprawie rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a. było konieczne, ażeby nie naruszyć ustanowionej w art. 139 k.p.a. zasady zakazu reformationis in peius. Zważyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a organ I instancji z powodu naruszenia tych przepisów w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że "organ I instancji na podstawie posiadanego materiału dowodowego dokonał błędnej oceny stanu faktycznego", a dalej, że "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien dokonać ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności". Wadliwość postępowania stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się zatem nie do braków w materiale dowodowym czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, ale do oceny tego materiału dowodowego, a w istocie, do przyjęcia za uprawnioną do płatności do działki A powierzchnię 1, 90 ha, zamiast powierzchni ustalonej w wyniku kontroli 1, 86 ha . Z powyższego wprost wynika, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., czego, co należy podkreślić, nie kwestionuje wnoszący skargę kasacyjną. Skupia się on wyłącznie na argumencie, że gdyby nie zastosował rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. to naruszyłby zasadę zakazu reformationis in peius, o której stanowi art. 139 k.p.a., zarzucając przy tym Sądowi I instancji błędną wykładnię tego przepisu i w rezultacie jego niezastosowanie. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji ani nie dokonywał wykładni ani też nie stosował przepisu art. 139 wskazanego w omawianym zarzucie jako naruszony, co jest wystarczające do uznania zarzutu za nieusprawiedliwiony. Należy jednak podkreślić, że przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie może w żadnym przypadku stanowić wręcz deklarowana przez organ w skardze kasacyjnej chęć obejścia zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 k.p.a. Sformułowana w tym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Decydując się na odwołanie strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w drugiej instancji. Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. tylko po to, by doprowadzić do przyznania wnioskodawcy płatności w mniejszej kwocie, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1268/13 i powołane w nim orzecznictwo; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Natomiast do rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu właściwy jest, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd I instancji.