II GSK 1574/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1926/13 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie M. F. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. oddalił skargę H. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Powyższe wyrok został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 17, art. 18 i art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.; dalej "u.p.e.a."), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w spawie skargi H. K. skargi ( dalej: "skarżąca") na czynność egzekucyjną dokonaną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. polegającą na zajęciu zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2011r. zwrotu nadpłaty z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] ([...])) dotyczącego Z. K.. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. jako organ egzekucyjny prowadząc egzekucję do majątku zobowiązanego Z. K. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] ([...]), z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2011 r., dokonał zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2010 r. /PIT-37/ w kwocie 64, 40 zł. Na powyższą czynność egzekucyjną żona dłużnika H. K. wniosła pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., "skargę" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. W uzasadnieniu pisma zarzuciła "bezprawne zajęcie pieniężne w kwocie 64,40 z rozliczenia PIT-37 z a rok 2010 zł, podnosząc brak podstaw do pobrania opłaty za parkowanie pojazdu, kwestionując tym samym istniejące zadłużenie za postój w strefie płatnego parkowania powstałe w dniu [...] stycznia 2011r. Dalej wnosząca pismo zażądała zwrotu pobranej kwoty. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. ww. pismo H. K. zostało przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego W., zgodnie z właściwością. W dniu [...] lutego 2012 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wezwał H. K. do sprecyzowania żądania zawartego w w/w wystąpieniu. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., poinformowała, iż jej pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., stanowi skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu zawiadomieniem dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej we W., działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji — odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. skargi z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że aby zaistniała możliwość merytorycznej zasadności skargi na daną czynność egzekucyjną musi ona zostać złożona przez osobę do tego uprawnioną. Natomiast z akt sprawy wynika, że czynność egzekucyjna, w związku z którą H. K. wniosła skargę dokonana była w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do jej męża Z. K. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2011r. nr [...], obejmującego należność z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w kwocie 50 zł. Zdaniem organu nadzoru powyższe wskazuje, że H. K. nie jest zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tego względu Dyrektor Izby Skarbowej we W. zobligowany był do zastosowania art. 61a K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. H. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu nadzoru. Rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji, Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu nadzoru z dnia [...] maja 2012 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 1a zobowiązanym jest osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Dalej wskazano, że zawiadomienie o zajęciu nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wystawione zostało w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Z. K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ([...]). Niewątpliwie zatem, zdaniem organu odwoławczego, w trybie art. 54 u.p.e.a. odwołująca się nie posiada statusu strony, gdyż skarga na czynności egzekucyjne przysługuje jedynie zobowiązanemu, którym jest Z. K.. W związku z tym Minister Finansów podzielił stanowisko organu nadzoru I instancji, że procedura ta nie może być wszczęta na wniosek osoby, która nie mieści się w definicji zobowiązanego. Stąd organ w przedmiotowej jak wskazano właściwie zastosował instytucję odmowy wszczęcia postępowania uregulowaną w art. 61a § 1 k.p.a., która na mocy art. 18 u.e.p.a. ma zastosowanie również w egzekucji administracyjnej. W świetle powyższego, Minister Finansów uznał, że organ nadzoru w niniejszej sprawie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., a wobec tego nie posiadał możliwości prawnych do merytorycznego zbadania zarzutów stawianych przez wnioskodawczynię. Na powyższe postanowienie Ministra Finansów pismem z dnia [...] lipca 2013 r. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2014r. ustanowiony urzędu i działający w imieniu H. K. profesjonalny pełnomocnik podtrzymał stanowisko skarżącej wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które dotychczas nie zostały pokryte w całości, ani w części. Sąd I instancji oddalając skargę, stwierdził, że należy przyznać rację egzekucyjnym organom nadzoru, które prawidłowo zastosowały instytucję z art. 61a §1 K.p.a.. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji najistotniejsze w sprawie było określenie statusu skarżącej w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po analizie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji WSA w W. uznał, że małżonek osoby zobowiązanej nie jest zobowiązanym w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a., albowiem nie ciąży na nim wykonanie żadnego prawnego obowiązku ani pieniężnego ani niepieniężnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż ustawodawca dla celów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zdefiniował w art. 1 a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanego jako osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Dalej Sąd podał, że jeżeli w jakimkolwiek przepisie u.p.e.a. bądź aktów wykonawczych do niej użyto wyrazu "zobowiązany", to dokonując interpretacji tego przepisu, interpretator musi nadać mu znaczenie nadane wyżej wymienioną definicją legalną. Podsumowując tą część rozważań WSA w W. stwierdził, iż egzekucja, w ramach której skarżąca wniosła skargę zmierzała do przymusowej realizacji zobowiązania z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie, które ciążyło wyłącznie na małżonku skarżącej Z. K.. On zatem był zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Jeżeli zobowiązanym jest tylko jeden z małżonków, to odpowiedzialność za zobowiązania publicznoprawne rozciąga się jedynie na jego majątek odrębny oraz majątek wspólny zobowiązanego i jego małżonka, a nie obejmuje majątku odrębnego małżonka zobowiązanego. O odpowiedzialności za zobowiązanie publicznoprawne obojga małżonków zarówno ich majątkiem wspólnym, jak i ich majątkami odrębnymi, można natomiast mówić tylko wtedy, gdy oboje małżonkowie mają jednocześnie status zobowiązanych. Obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków w przypadku kierowania egzekucji obowiązków ciążących na jednym z nich do majątku wspólnego nie oznacza jednak, iż małżonek niebędący zobowiązanym, przy wyraźnym odróżnieniu jego statusu od statusu zobowiązanego przez ustawodawcę ma takie same uprawnienia w postępowaniu egzekucyjnym jak małżonek, będący zobowiązanym. Jeżeli zatem małżonek zobowiązanego ponosi tylko odpowiedzialność majątkiem wspólnym za cudze zobowiązanie, to tym samym nie można mu przyznać uprawnień wynikających z art. 54 §1 u.p.e.a. do złożenia skargi na czynności egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym, skoro uprawnienia te, jak wynika wprost z tego przepisu przysługują wyłącznie zobowiązanemu. Wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela czy też nawet wszczęcie na jego podstawie egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny nie może być bowiem uznane za równoznaczne z wydaniem decyzji czy orzeczenia przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył pełnomocnik H. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, czego skutkiem było uznanie H. K. za osobę nieuprawnioną do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podstaw kasacyjnych, albowiem sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 54 u.p.e.a. Stosownie do art. 54 ust. 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wymienione w nim środki zaskarżenia przysługują wyłącznie podmiotowi będącemu zobowiązanym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera przy tym legalną definicję pojęcia: "zobowiązany", co tym bardziej ułatwia ustalenie zgodnej z wolą ustawodawcy treści normy prawnej, bez konieczności stosowania pozostałych metod wykładni. Zgodnie zatem z zawartą w art. 1a pkt 20 u.p.e.a definicją, ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (...)". Jak wynika z powyższego, zobowiązanym jest generalnie podmiot uchylający się od terminowego wykonania obowiązku. Przepis ten nie odnosi się jednocześnie w żaden sposób do przedmiotu egzekucji, z którego ma być zaspokojony egzekwowany obowiązek. Oznacza to, że podmiot, od którego nie można w świetle prawa żądać wykonania obowiązku nawet w sytuacji objęcia go postępowaniem egzekucyjnym dotyczącym cudzego obowiązku nie może skutecznie wnieść skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, czy na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca bez wątpienia zobowiązanym nie jest. Egzekucja, w toku której zajęto mienie stanowiące współwłasność skarżącej dotyczyła bowiem niewykonania obowiązku przez jej męża. W świetle literalnej wykładni art. 54 ust. 1 w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. nie można więc przyjąć, że skarżąca była uprawniona do skutecznego wniesienia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Uprawnionym do dokonania tej czynności postępowania egzekucyjnego był jedynie Z. K. – zobowiązany według art. 1a pkt 20 u.p.e.a. W zaistniałym stanie faktycznym organ, do którego wniesiono przedmiotową skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nakazuje bowiem podjęcie takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, co miało w sprawie miejsce. Mając na uwadze powyższe, zaakceptowanie przez sąd I instancji rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie uchybia w żaden sposób powołanemu w skardze kasacyjnej przepisowi art. 54 ust. 1 u.p.e.a. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, że skarżąca H. K. nie posiada, poza wskazanemu wyżej przepisowi innych środków ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony domagającej się zastosowania w niniejszej sprawie rozszerzającej wykładni wyjaśnianego w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. pojęcia. Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie budzi w praktyce żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten, stanowiąc ustawową definicję z samego tylko założenia powinien być czytelny i jasny. Konstrukcja językowa przepisu, jak i użyte w nim słownictwo pozwalają zatem bez najmniejszych trudności ustalić znaczenie, jakie prawodawca zamierzał nadać mu na gruncie ustawy egzekucyjnej. Warto nadmienić, że zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 31 października 2012 r. I OSK 844/12 oraz z dnia 15 czerwca 2015 r. II FSK 1376/13, które zapadły w podobnym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny również przyjął, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego przysługuje jedynie zobowiązanemu, za którego na gruncie tej sprawy uznano adresata tytułu wykonawczego. Sąd stwierdził, że małżonek zobowiązanego, jako osoba trzecia, nie jest osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania ze skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Pogląd ten skład rozpoznający sprawę w pełni akceptuje. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.