II SA/Ol 669/13

Dnia 31 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 roku sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 92 a ust. 1 - 6, art. 92 b, art. 92 c i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej jako: "u.t.d.") oraz art. 15 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985, P.0008-0021 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania S. Z. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kara ta nałożona została na S. Z. jako właściciela firmy "[...]" z siedzibą w O., z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegających na nierejestrowaniu przez kierowcę (przy pomocy urządzenia rejestrującego, wykresówki lub karty kierowcy) wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy (czasu jazdy i czasu przerw) oraz przebytej drogi, stwierdzonych podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów, składającego się z ciągnika samochodowego marki MAN o nr rej. "[...]" wraz z naczepą o nr rej. "[...]", przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2013r. na drodze krajowej nr 51 w miejscowości D. Pojazdem kierował pan R. C., wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy na rzecz przedsiębiorstwa S. Z. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie S. Z. wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że naruszenia dopuścił się imienne wskazany kierowca bez jego wiedzy i akceptacji. Do wniosku załączył pisemne oświadczenie kierowcy, w którym ten podał, że samodzielnie dokonuje organizacji czasu jazdy, odpoczynku i przerw, a pracodawca wskazuje wyłącznie ramy czasowe wykonywanego zadania. Odnosząc się do stanowiska przedsiębiorcy w wydanej decyzji, organ I instancji uznał, że w sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92 c ust. 1 u.t.d. Wyjaśniono, że przepis ten odnosi się do sytuacji wyjątkowych, których pracodawca nie mógł przewidzieć. Niedopełnienie przez kierowcę obowiązków pracowniczych nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, która wynika wprost z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 561/2006. Organ powołał się też na ryzyko pracodawcy związane z niewłaściwym doborem pracowników i związane z tym skutki naruszenia przez kierowcę przepisów ustawy o transporcie drogowym. Argumentację tę podzielił organ II instancji, który nie uwzględnił odwołania skarżącego stwierdzając, że profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy ma obowiązek tak zorganizować pracę i podstawy zatrudnienia kierowców, aby praca wykonywana przez nich odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej na skarżącego, mimo że nie miał on wpływu na wystąpienie naruszenia oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary rażąco wygórowanej i nieproporcjonalnej w stosunku do stwierdzonego naruszenia. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodził, że skarżący, jako pracodawca, wywiązał się z obowiązku nadzoru nad swoimi pracownikami. Do skargi zostało dołączone oświadczenie kierowcy, że decyzję o nierejestrowaniu prędkości pojazdu, aktywności oraz przebytej drogi podjął sam, bez wiedzy i wbrew woli pracodawcy oraz z zamiarem ukrycia jej skutków przed działaniami kontrolnymi pracodawcy. Naruszenia popełnił z pełną świadomością grożących skutków prawnych oraz dyscyplinarnych i mimo działań prewencyjnych pracodawcy. Główny Inspektor transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności organ stwierdził, że nie jest jego rolą ocena zgodności ustawy z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" Przedmiotem tej decyzji jest kara pieniężna w kwocie 5.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nałożona na stronę skarżącą przez organ Inspekcji Transportu Drogowego w następstwie przeprowadzonej przez upoważnionego inspektora kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2013r. na drodze krajowej nr 51 w miejscowości D. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje uprawnień Inspekcji Transportu Drogowego do przeprowadzenia kontroli w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku kierowców, o czym stanowi wprost art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 u.t.d. Czynności kontrolne zostały udokumentowane protokołem kontroli nr "[...]". Na podstawie okazanych do kontroli wykresówek kierowcy R. C. z dnia 21, 22, 23, i 24 stycznia 2013r. funkcjonariusz stwierdził, że kierowca w tych dniach nie rejestrował prędkości pojazdu, swojej aktywności jako kierowcy i przebytej drogi. Potwierdził to do protokołu przesłuchania sam kierowca, tłumacząc, że wyjmował wykresówki z tachografu, aby odręcznie wyrysować rozpoczęcie dziennego czasu odpoczynku, gdy w rzeczywistości prowadził jeszcze pojazd. Wyjaśnił, że powodem takiego działania były trudne warunki atmosferyczne (śliska nawierzchnia i opady śniegu) oraz przedłużający się czas rozładunku. Kierowca został ukarany mandatem karnym w kwocie 2000 zł. W niniejszej sprawie zatem nie jest sporne, że zatrudniony przez skarżącego kierowca dopuścił się naruszeń, które organy zakwalifikowały prawidłowo jako naruszenie, o którym mowa w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z tym unormowaniem karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł podlega nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Przepis ten sankcjonuje nieprzestrzeganie przez przewoźników obowiązków wskazanych w przytoczonych przez organy przepisach unijnych, a także ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1155 ze zm.), która ustanawia obowiązujące w tym zakresie normy, ale też nakazuje pracodawcy informować kierowców o obowiązujących ich przepisach z zakresu czasu pracy (art. 24 ust. 1) i prowadzić ewidencję czasu pracy kierowców (art. 25 ust. 1). Ustawa o czasie pracy kierowców odsyła w zakresie rejestracji norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz.. UE z 2006r. nr L102, s.1), które z kolei w zakresie urządzeń rejestrujących odsyła do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz.. UE z 1985r. nr L 370, s.8 ze zm.). Rozporządzenie to w art. 15 ust. 2 wyraźnie stanowi, iż kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Stosownie do ust. 3 art. 15 kierowcy mają obowiązek umożliwić osobną i wyraźną rejestrację czasu prowadzenia pojazdu oraz przerwy w pracy i okresy dziennego odpoczynku. Wymienione rozporządzenia są przepisami unijnymi dotyczącymi przewozów drogowych, o których mowa w art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W myśl tego przepisu podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z ust. 6 art. 92a u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zważyć należy, że przytoczone przepisy nakładają obowiązek rejestrowania w odpowiedni sposób wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Za ich naruszenie ustawodawca przewidział kary określone w załączniku, w którym konkretnym naruszeniom zostały przypisane określone kary. Oznacza to, że organ nie może kar tych w żaden sposób miarkować i jest związany wysokością kar ustaloną w ustawie. Nie sposób zatem mówić o naruszeniu art. 32 Konstytucji, tym bardziej, że przepis ten statuuje zasadę równości wobec prawa a w skardze nie wykazano, w jaki sposób zasada ta została naruszona. Zgodnie z dyspozycją art. 92 a ust. 1 u.t.d. kara może być nałożona jedynie na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorcę, w ramach którego prowadzonej działalności przewozy były realizowane. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy (por. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06, LEX nr 382716 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011r. sygn. akt VIII SA/Wa 364/11 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 u.t.d., które stanowiąc wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, nie można interpretować rozszerzająco. Zgodnie z art. 92b ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przypadku stwierdzenia tych okoliczności, za naruszenie powołanych przepisów karze grzywny, na podstawie stosownych przepisów, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. W myśl zaś art. 92c ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Powołane powyżej przepisy, co prawda przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009r., sygn. akt II GSK 989/08, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację mają organy, że w sprawie niniejszej okoliczności takie nie miały miejsca. Pracodawca jest odpowiedzialny za właściwy dobór pracowników, działania zatrudnionych przez siebie kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 716/10, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 137/12, LEX nr 1337086 Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że działanie kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie może być zakwalifikowane jako okoliczności spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności. Powinnością przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy jest zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, przy uwzględnieniu pory roku i mogących powstać opóźnień z powodu złych warunków atmosferycznych lub innych okoliczności przy realizacji przewozu. Z okoliczności sprawy wynika zaś, że w każdym z kontrolowanych czterech dni kierowca wyjmował z tachografu wykresówkę, aby ukryć fakt przekroczenia maksymalnego czasu pracy kierowcy. Zatem nie była to sytuacja jednorazowa Ponadto z urzędu wiadomym jest Sądowi, w związku z rozpatrywaniem skargi w sprawie II SA/Ol 668/13, że także inny zatrudniony przez skarżącego kierowca dopuszczał się podobnych praktyk, wyjmując z tachografu wykresówki, zaznaczając na nich odręcznie odbieranie odpoczynku, mimo że w tym czasie prowadził pojazd. W tej sytuacji trudno przyjmować, aby właściciel, przekazując kierowcom zlecenia do realizacji nie wiedział lub chociaż domyślał się o przekroczeniach dopuszczalnego czasu pracy kierowców. Skarżący powinien mieć świadomość, że rejestrowanie rzeczywistej aktywności kierowcy jest podstawowym i zamierzonym celem regulacji prawnych dotyczących czasu pracy kierowców, gdyż czas pracy kierowcy i okresy przerw w kierowaniu pojazdem mają bardzo istotne znaczenie dla pozostałych uczestników ruchu drogowego. Przepisy te mają bowiem na celu m.in. poprawę bezpieczeństwa na drogach. Od odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe nie zwalnia takie ukształtowanie stosunku pracy, które pozwala kierowcom na dopuszczanie się naruszeń przepisów u.t.d. Jest to kwestia wewnętrznych relacji prawnych pomiędzy przedsiębiorcą a jego pracownikami. Wobec powyższego, kara w wysokości 5.000 zł za stwierdzone naruszenie nałożona została zgodnie z obowiązującym prawem. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.