II SA/Kr 770/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.T. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 października 2012r., [...] Burmistrz Gminy i Miasta stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia 12 listopada 2008r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w w/w decyzji z dnia 12 listopada 2008 r., zobowiązano właściciela działki nr [...] w D. tj. M. T. do wykonania w murze biegnącym pomiędzy działkami nr [...] i [...] siedmiu otworów o średnicy 100 mm. Otwory te należało wykonać na poziomie terenu działki nr [...], w odległości co 3 m, w terminie do 30 listopada 2008 r. W we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 6 grudnia 2010 r. M. T. wskazał na dokonanie zmiany stanu faktycznego w związku z robotami ziemnymi wykonanymi przez A. M. (odwodnienie piwnic, usypanie drogi wzdłuż murku granicznego w taki sposób, że wykonane w murku otwory znajdują się poniżej poziomu tej drogi i są w całości zasłonięte). Organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie tj. zwłaszcza wydanie w dniu 7.10.2011 r. uprzedniej decyzji, która została uchylona przez SKO w [...] (decyzja z dnia 30.04.2012r., [...]) i wykonanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zaleceń Kolegium w szczególności powołanie biegłego, przeprowadzenie wizji w terenie w dniu 27.07. 2012r.. W jej trakcie ustalono, że: otwory wykonane przez M. T. w istniejącym murze są powyżej terenu działki nr [...], na działce [...] przestrzeń pomiędzy ściana spornego muru a niniejsza działką została wypełniona żwirem i zmieniło się naturalne ukształtowanie terenu. Wykonane otwory zostały zasłonięte, stwierdzono dokonanie odwodnienia działki [...] i wskazano na oświadczenie A. M. odnośnie niewykonania decyzji z 12.11.2008r. Wskazano na dopuszczenie dowodu z opinii biegłego wykonanej we wrześniu 2012 przez mgr inż. M. L. i wskazano na ustalenia biegłego odnośnie położenia otworów poniżej terenu. Nadto odnośnie prawidłowo wykonanego odwodnienia i stwierdzenia, ze istniejące otwory zabezpieczaj ą działkę nr [...] przed zalewaniem. Organ I instancji wskazał na podstawę prawną wydanej decyzji tj. art. 162 § 1 kpa i powołał poglądy doktryny i orzecznictwa sądowo - administracyjnego (m.in. II OSK 1460/07) dot. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stwierdzono, na podstawie analizy materiałów dowodowych, ze wykonane na działce [...] stanowiącej własność A. M. działania wpłynęły na zmianę stosunków wodnych, które były podstawą wydanej decyzji i zmieniło się naturalne ukształtowanie terenu. Odwołanie wniosła A. M. wskazując, iż otwory w murze wzdłuż granicy działki wykonane zostały przez M. T. niezgodnie z decyzją i nie spełniają swojej roli. Po intensywnych deszczach teren wokół domu odwołującej jest podmokły. Przeprowadzone przez organ I instancji ustalenia nie dostarczyło podstaw do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że wykonane na działce odwołującej roboty budowlane nie spowodowały zmiany ukształtowania terenu, które by doprowadziły do zmiany stosunków wodnych będących podstaw decyzji z 12 listopada 2008r. Zakwestionowano ustalenia biegłego. Wskazano, że wybudowanie muru poprzecznego do naturalnego spływu wód ze stoku przez M. T. powoduje piętrzenie wód. Zarzucono brak oceny opinii biegłego i sprzeczności tej opinii. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2013r., znak: [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy nie został w całości oceniony przez organ I instancji i wymaga on uzupełnienia. Organ I instancji oparł wydanie decyzji w sprawie na opinii biegłego M. J., który stwierdził we wnioskach opinii, że "wykonanie otworów w murze na poziomie dz. [...] jest obecnie bezcelowe, gdyż poziom wód gruntowych przy większych opadach deszczu stabilizuje się ok. 0,5 m powyżej terenu działki, a wykonanie odwodnienia działki znacznie ogranicza spływ wody powierzchniowej" W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien był dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ I instancji oparł się w całości na w/w opinii jednak nie dokonał w ogóle jej oceny. Kolegium zauważyło przy tym, natomiast, iż opinia zawiera omyłki, co znacznie utrudnia zrozumienie jej treści. Biegły na str. 3 opinii mówi o położeniu otworów na poziomie terenu dz. [...] uznając przy tym, że nie jest to zbyteczne. We wnioskach opinii (str.3) mowa o wykonaniu otworów w murze na poziomie dz. ewid. [...] jako bezcelowe. Numery działek ewidencyjnych nie odpowiadają numerom działek zobowiązanego do wykonania decyzji M. T. oraz działki będącej własnością odwołującej się strony czyli, działkom wymienionym w decyzji organu I instancji z 12.11.2008r., tj. dz. nr [...] i [...]. Nadto Kolegium, poza nieczytelną numeracja działek powzięło wątpliwość, czy zawarta w opinii konkluzja (wnioski na str.3 opinii) nie pozostają w sprzeczności z pkt. "Opinia" (także str. 3 opinii). Raz bowiem biegły stwierdza, ze położenie otworów nie jest zbyteczne innym razem, że jest bezcelowe. Powyższe wymaga doprecyzowania czy dodatkowego wyjaśnienia przez biegłego w świetle wywiedzionych przez biegłego wniosków, aby opinia nie zawierała niejasności, nadto wymaga sprostowania w zakresie ewentualnych omyłek zwłaszcza w zakresie numeracji działek. Opinia w formie przedłożonej organowi I instancji nie pozwala na jednoznaczne zorientowanie się w sytuacji faktycznej i jej oceny pod kątem ustalenia czy ewentualne zmiany stanu faktycznego tj. czynności na gruncie odwołującej się (np. wykonanie odwodnienia) spowodowały bezprzedmiotowość wykonania decyzji ostatecznej i stąd wnioskodawca ma interes w jej wygaszeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. T., zarzucając naruszenie: - art. 15 kpa poprzez nierozpatrzenie merytorycznie sprawy pomimo posiadania kompletnego materiału dowodowego zebranego przez organ l instancji, - art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organ l instancji w sposób niedostateczny dokonał oceny sporządzonej w toku postępowania opinii biegłego, - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które wpłynęły na uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie w sprawie decyzji uchylającej decyzję organ l instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenie w sytuacji, kiedy w sprawie zebrano wszelkie niezbędne dowody, a ewentualny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa, tylko w sytuacji, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa, organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, czyli nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy całkowicie w niniejszej sprawie naruszył powyższe zasady działania. Z jednej strony bowiem uznał, że dokonanie pozyskania w niniejszej sprawie opinii powołanego przez organ I instancji biegłego jest słuszne i konieczne, a dowód z tej opinii kluczowy i istotny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Jednocześnie jednak organ odwoławczy de facto zakwestionował prawidłowość tego dowodu i jego ocenę dokonaną przez organ I instancji, szczegółowo odnosząc się do poszczególnych elementów opinii biegłego, co nie posłużyło jednak skarżonemu organowi do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, lecz do zaniechania wydania takiego rozstrzygnięcia i ograniczenia się do wydania decyzji kasatoryjnej. Powyższe działanie narusza art. 138 § 2 kpa, gdyż nie sposób w tej sytuacji przyjąć, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwiał jej rozstrzygnięcie. Nadto jak wyżej wskazano organ odwoławczy może posiłkować się trybem przewidzianym w art. 136 kpa, w postaci przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co w niniejszej sprawie oznaczać może wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w zakresie opinii biegłego podniesionych przez organ odwoławczy, a więc w celu wyjaśnienia czy dowód został przeprowadzony przez uprawnioną osobę, w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawarta w opinii konkluzja nie prawidłowa, a także do wyjaśnienia ewentualnych sprzeczności w treści opinii. Unikanie rozstrzygnięcia w tym zakresie narusza także art. 7 oraz art. 77 kpa. Organ odwoławczy winien zatem w niniejszej sprawie wyjaśnić i ocenić wszelkie niejasności, pomyłki, braki, jakie ewentualnie dostrzeże w opinii biegłego, co skutkować winno wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawy tj. czy istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zobowiązującej skarżącego M. T. do wykonania w murze biegnącym pomiędzy działkami nr [...] i [...] otworów, ze względu na zmianę stanu faktycznego w postaci robót ziemnych wykonanych przez A. M.. Istotne było zatem ustalenie czy istnienie otworów w murze do których wykonania został zobowiązany skarżący jest nadal konieczne ze względu na zaistniałe zmiany stosunków. Zasadnie przy tym wskazał skarżący, iż art. 15 kpa formułując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wymusza na organie II instancji ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zatem organ II instancji, miał kompetencje zarówno do zwrócenia się do biegłego o wyjaśnienie zauważonych omyłek pisarskich w zakresie numeracji przedmiotowych działek, jak również zwrócenia się do biegłego, celem wyjaśnienia przez niego wątpliwości w zakresie opinii, co rzecz jasna nie powinno usuwać z pola widzenia głównego przedmiotu sporu w postaci oceny zmiany stosunków w zakresie ukształtowania terenu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne co do podstaw wygaśnięcia decyzji stosownie do wyżej przedstawionych wskazań Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.