II OSK 270/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Teresa Zyglewska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. oraz G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1604/13 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I. instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku I. Z., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy T. w O. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania I. Z., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB - po przytoczeniu treści art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) - wskazał, że kwestionowany budynek zaprojektowany został w granicach działki inwestycyjnej nr ew. [...]. której szerokość wynosi 7 m., co potwierdza projekt zagospodarowania terenu. Ponadto, ze znajdującej się na str. 1 opisu technicznego informacji wynika, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosić będzie 268,2 m przy czym powierzchnia usług wynosić ma 70,7 m2 tj. 26,4% powierzchni całkowitej budynku. W tej sytuacji planowany budynek będzie miał charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W konsekwencji stwierdził, że kwestionowane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane zgodnie z treścią ww. § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych. Organ II instancji uznał także, że nie ma znaczenia, iż przedmiotowy budynek został zaprojektowany z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych, albowiem wymóg zawarty w ww. § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych ma zastosowanie tylko w przypadku jeżeli szerokość działki inwestycyjnej przekracza 16 m. Jeżeli bowiem inwestor z uwagi na niewielką szerokość działki jest uprawniony na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych do zaprojektowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego ścianą lub otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, to nie jest on zobowiązany do zachowania obowiązku zawartego w ww. § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych. W ocenie GINB z projektu budowlanego spornej inwestycji nie wynika, aby zaprojektowana została ona niezgodnie z pozostałymi wymogami zawartymi w przepisach warunków technicznych, w szczególności § 13, 57 i 60 (dotyczących zapewnienia dostępu do naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi) oraz § 271 i następnych (dotyczących ochrony pożarowej projektowanych budynków. Podał także, że przeznaczenie projektowanego budynku mieszkalno - usługowego zgodne jest z przeznaczeniem przewidzianym dla terenu inwestycyjnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...], poz. [...]). GINB zwrócił uwagę, że wprawdzie w dołączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brak jest numeru działki, której dotyczy to oświadczenie, to jednak wskazanie w nim daty i numeru aktu notarialnego na mocy którego inwestorzy nabyli działkę nr ew. [...] i fakt, że powyższe dane znajdują potwierdzenie w KW powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż powyższe naruszenie wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ uznał także, że nie znajduje potwierdzenia w projekcie budowlanym zarzut dotyczący zaprojektowania spornej inwestycji niezgodnie z § 28 ust. 2 warunków technicznych poprzez odprowadzanie wód opadowych z działki inwestycyjnej na działki sąsiednie. Stwierdził, że z dołączonej przez skarżącą opinii sporządzonej przez dr inż. C. D. z dnia [...] września 2012 r., wynika jedynie możliwość zalewania nieruchomości odwołującej się w przypadku wystąpienia nadmiernej ilości w rynnach zaplanowanych na kwestionowanym budynku. Tymczasem ewentualne zalewanie działki odwołującej się spowodowane niewłaściwym wykonaniem przez inwestora odpowiednich zabezpieczeń (rynien) może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu nieważnościowym toczącym się w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto podniósł, że zaprojektowanie rynien oraz rur spustowych poza granicami działki inwestycyjnej wprawdzie jest niezgodne z wymaganiami dotyczącymi sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi (o których mowa w § 12 warunków technicznych), jednakże uchybienie to także nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia 3 sierpnia 2010 r. Organ wskazał na możliwość zastosowania art. 151 Kodeksu cywilnego. I. Z. na powyższą decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej: k.p.a.) poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinno odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu zwróciła uwagę na wadliwie skonstruowany dach, którego spad jest ukierunkowany na stronę jej działki. Wskazała, że sporny budynek jest budowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w tym przypadku linia zabudowy nie została zachowana w stosunku do pozostałych budynków. Powtórzyła także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Zwróciła także uwagę na nieprawidłowości dotyczące usytuowania nowej inwestycji na istniejących wcześniej fundamentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd I. instancji stwierdził, że GINB nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim uwadze organu odwoławczego uszło dokładne ustalenie charakteru obiektu będącego przedmiotem decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy T. w O. Z treści ww. decyzji wynika, że jej przedmiotem był budynek mieszkalno-usługowy. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB dokonał analizy procentowego przeznaczenia powierzchni spornego obiektu na cele usługowe (26,4% powierzchni), z czego wywiódł, iż będzie on miał charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem zarówno z powierzchni spornego obiektu, jego kubatury, a w szczególności z opisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy sporny obiekt ma właśnie charakter budynku jednorodzinnego. Wprawdzie procentowy udział usług w całkowitej powierzchni budynku świadczy jednoznacznie o przewadze jego mieszkalnego charakteru. Niemniej jednak nie przesądza to jeszcze w świetle zatwierdzonego projektu o tym, że budynek ten ma charakter jednorodzinny. Co więcej z opisu projektu budowlanego wynika, że może on mieć właśnie charakter wielorodzinny. W opisie do projektu zagospodarowania terenu wskazano jednoznacznie, że “Opracowanie niniejsze zawiera projekt techniczny architektury budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zlokalizowanego w O. przy ul. T.". Sąd podkreślił, że w samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że obiekt budowlany zakwalifikowany został do kategorii XVII, czyli kategorii obejmującej m. in. budynki handlu gastronomii i usług (na decyzji dokonano dopisu “4 mieszkania"). Zdaniem Sądu I. instancji nie ulega wątpliwości, że ustalenie, czy sporny budynek ma charakter jednorodzinny, czy też wielorodzinny ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Będzie to miało bowiem zarówno wpływ na ustalenie zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].02.1998r., nr [...], poz. [...]), oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Z treści ww. przepisów miejscowego planu wynika jednoznacznie, że w zabudowie szeregowej, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa i to dostosowana do już istniejących zabudowań. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. i G. K., reprezentowani przez r. pr. M. A., wnieśli o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji jak również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o ocenę charakteru i kubatury spornego obiektu, który, w ocenie sądu różni się od budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej; - art. 16 w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że GINB nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 156 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż zachodzi w przedmiotowej sprawie jakakolwiek przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa ani żadną inną przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi zatem nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia G. i J. K. na budowę budynku mieszkalno-usługowego na dz. nr [...] przy ul. T. w O. Sąd I. instancji stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wymaga wnikliwej analizy, albowiem ustalenie czy obiekt na działce nr ew. [...] przy ul. T. w O. stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny będzie miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy prawo Budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. T. i K. w O., dla terenu obejmującego działkę nr ew. [...] przy ul. T. w O. ustalono w § 1 zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową, z usługami handlu i rzemiosła nieuciąźliwowego. Według art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane poprzez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z powyższego zatem wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien zbadać, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. m.in. czy stanowi budynek jednorodzinny o którym mowa w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego o powierzchni zabudowy 121,47 m2, powierzchni użytkowej 268,20 m2 (w tym powierzchnia mieszkalna 197,50 m2) oraz kubaturze 684 m3 (kategoria obiektu budowlanego XVII). Zwrócić należy uwagę, że decyzja ta wskazywała, że inwestycja stanowi budynek mieszkaniowo-usługowy, niepracyzowała natomiast, jaki charakter będzie mieć przedmiotowa inwestycja tj. czy stanowić będzie budynek jednorodzinny czy wielorodzinny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O. jedynie na podstawie analizy powierzchni procentowego przeznaczenia inwestycji na cele usługowe i mieszkaniowe – z której wynika, że powierzchnia usług w budynku mieszkalno-usługowym wynosić ma 70,7 m2 tj. 26.4 % powierzchni całkowitej budynku - uznał, że inwestycja stanowi budynek jednorodzinny. Organ w żaden sposób nie odniósł się do dokumentów stanowiących załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. tj. projektu budowlanego. W załączonym do decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. opisie projektu budowlanego wskazano natomiast, że przedmiotowa inwestycja stanowi budynek trzykondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Z przekroju A-A w skali 1:100 wynika, że w budynku może znajdować się na parterze lokal użytkowy jak również, iż na wyższych kondygnacjach mogą znajdować się oddzielne 4 lokale mieszkalne z zapewnionymi oddzielnymi wejściami z klatki schodowej. Zatem w przedmiotowym budynku znajdować ma się jeden lokal użytkowy oraz więcej niż jeden lokal mieszkalny. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, iż organ ustalił charakter przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił bowiem charakter inwestycji jedynie na podstawie analizy procentowego przeznaczenia powierzchni inwestycji na cele usługowe i mieszkaniowe. Organ w żaden sposób nie ustalił ilości wydzielonych lokali mieszkalnych. Treść art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlanie nie pozostawia wątpliwości, iż aby budynek spełniał wymogi budynku jednorodzinnego musiałby dopuszczać wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych bądź składać się z jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Fakt, iż lokal usługowy nieprzekracza 30% powierzchni całkowitej budynku nie oznacza, że inwestor zwolniony jest ze spełnienia drugiego warunku tj. iż w przypadku wydzielenia jednego lokalu użytkowego w budynku może znajdować się jedynie jeden lokal mieszkalny. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii uniemożliwia zbadanie, czy inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zawartym w uchwale Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) a tym samym czy decyzja starosty O. z dnia [...] sierpnia 2913 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I. instancji, że w przedmiotowej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.