II OSK 278/14

Dnia 6 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1814/13 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 5 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: Spółka) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 27 listopada 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie należącym do Zakładu Mięsnego B. Spółka z o.o. w M. (dalej: zakład) podczas której ustalił, że produkcję w pomieszczeniach jeliciarni, polegającą na pozyskiwaniu, czyszczeniu żołądków, pęcherzy, jelit oraz obróbce jelit, prowadzi Spółka, który dzierżawi pomieszczenia od właściciela zakładu. Ponadto ustalono, że Spółka prowadzi obróbkę polegającą na soleniu jelit oraz przechowywaniu w warunkach chłodniczych produktów pochodzących z produkcji prowadzonej w pomieszczeniach jeliciarni. Pismem z 7 marca 2013 r. Spółka złożyła wyjaśnienia, w których stwierdziła, że Spółka nie prowadzi na terenie zakładu działalności, a jest jedynie odbiorcą produktów z jeliciarni. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach wymierzył Spółce karę pieniężną, w związku z prowadzeniem przez ten podmiot działalności bez wymaganego zezwolenia. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że Spółka prowadzi opisaną wyżej działalność na terenie zakładu, pomimo że nie posiada wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy zasadnie przyjęły, że opisaną w decyzji działalność na terenie zakładu prowadziła Spółka. Wbrew twierdzeniom Spółki wynika to z brzmienia umowy o współpracę zawartej pomiędzy Spółką a właścicielem zakładu, wyjaśnień złożonych na piśmie przez prezesa zakładu, a także wyników kontroli jaką organ I Instancji przeprowadził w zakładzie, w tym przede wszystkim wyjaśnień brygadzistki H.W. Ponadto, jak wynika z akt sprawy Spółka nie posiada wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że obowiązek uzyskania decyzji o zatwierdzeniu zakładu spoczywa na każdym podmiocie zamierzającym prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Stroną decyzji o zatwierdzeniu jest podmiot zamierzający prowadzić taką działalność, natomiast jej rozstrzygnięcie dotyczy stwierdzenia, czy zakład prowadzony przez określony podmiot spełnia wymagania weterynaryjne. Wynika to z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.). Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 2004 r., s. 1), podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe są zobligowane do składania wniosku o zatwierdzenie i to one muszą wykazać, że zakład spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązek uzyskania zatwierdzenia zakładu spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo i nie można uznać, że uzyskanie zatwierdzenia zakładu przez inny podmiot daje uprawnienie do prowadzania w nim produkcji przez podmiot, który takiej decyzji nie uzyskał. Decyzja o zatwierdzeniu jest bowiem skierowana do określonego adresata i to jemu przyznaje stosowne uprawnienia. Uprawnień tych nie można rozszerzać na inne podmioty, ponieważ żaden z przepisów prawa nie daje takiej możliwości. Dlatego też zatwierdzenie udzielone właścicielowi zakładu nie uprawniało Spółki do prowadzenia działalności na terenie tego zakładu. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że właściciel zakładu nie posiadał zatwierdzenia dla sekcji Xlll, tj. obróbki jelit. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 oraz w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) a także w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także nieprawidłowo oraz wybiórczo oceniły materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie. W ocenie Spółki, doprowadziło to do niezasadnego przyjęcia, że produkcję polegającą na pozyskiwaniu, czyszczeniu żołądków, pęcherzy, jelit oraz obróbkę jelit jak i przechowywanie tych produktów w warunkach chłodniczych w pomieszczeniach jeliciarni w Zakładzie prowadziła Spółka i zatrudnione przez tę Spółkę osoby. Ponadto błędnie przyjęto, że produkcja oraz przechowywanie odbywało się bez wymaganego zezwolenia, a także że Spółka wprowadzała do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego produkowane w zakładzie niezatwierdzonym. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niedokładne przedstawienie stanu sprawy (wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy), brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny wysokości kary pieniężnej nałożonej przez organ administracji na skarżącą. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 31 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten zawiera normę zobowiązującą przedsiębiorstwo paszowe/żywnościowe do złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu. W ocenie Spółki, z przepisu tego nie wynika żaden obowiązek w stosunku do przedsiębiorstw sektora żywnościowego, skierowany jest on wyłącznie do organów państwowych, które upoważnia i obliguje do dokonania wskazanych czynności związanych z kontrolą pasz i żywności. Po drugie, art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L z 30.04.2004) w związku z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L z 30.04.2004) przez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek uzyskania zatwierdzenia zakładu spoczywa na każdym podmiocie zamierzającym prowadzić działalność w zakresie produkcji pochodzenia zwierzęcego (niezależnie od tego, czy działalność ta ma charakter samodzielny). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 26 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 ust. 1 lit. c/ i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 93, poz. 600). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Po pierwsze, należy podkreślić, że jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego to w pierwszej kolejności trzeba poddać ocenie te ostatnie zarzuty. Jest to bowiem konieczne, biorąc pod uwagę, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię w tej sprawie norm prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wbrew zarzutom kasacyjnym nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego. Z jednoznacznych ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwe miejscowo i rzeczowo organy wynika bowiem, że skarżąca Spółka prowadziła produkcję w Zakładzie Mięsnym B. Spółka z o.o. w M. w pomieszczeniach jeliciarni. Powyższa produkcja miała na celu pozyskiwanie, czyszczenie żołądków, pęcherzy, jelit, a także obróbkę jelit, przy czym skarżąca Spółka, tylko dzierżawi te pomieszczenia od właściciela zakładu. Dodatkowo Spółka prowadzi obróbkę w zakresie solenia jelit oraz przechowywania w warunkach chłodniczych produktów pochodzących z produkcji prowadzonej w pomieszczeniach jeliciarni. Ponadto nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżąca Spółka prowadziła tę działalność bez wymaganego zezwolenia, ponieważ przedmiotowe zezwolenie posiada tylko Zakład B. w M. Wynika to bowiem, wbrew zarzutom kasacyjnym, z treści będącej w aktach sprawy umowy o współpracę zawartej pomiędzy skarżącą Spółką a właścicielem zakładu, a także wyjaśnień złożonych na piśmie przez prezesa Zakładu B. w M., jak i wyników kontroli dokonanej przez organ I instancji w tym zakładzie, a także wyjaśnień, które złożyła brygadzistka H.W. Dlatego też brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. z powodu nieprawidłowego przedstawienia stanu sprawy. Ponadto w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy podkreślić, że chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w nich przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy obowiązek uzyskania zatwierdzenia zakładu zawsze spoczywa na danym przedsiębiorcy, który bezpośrednio prowadzi taką działalność produkcyjną. Dlatego też nie można uznać, że uzyskanie zatwierdzenia zakładu przez inny podmiot automatycznie powoduje uprawnienie do prowadzenia w nim produkcji przez podmiot, który takiej decyzji (zezwolenia) nie uzyskał. Ponadto trzeba podkreślić, że decyzja o zatwierdzeniu jest zawsze skierowana do określonego adresata, któremu przyznaje stosowne uprawnienia. Dlatego też powyższych uprawnień nie można domniemywać lub rozszerzać na inne podmioty, ponieważ brak jest podstaw prawnych na takie działanie. Oznacza to, że zatwierdzenie udzielone właścicielowi zakładu nie uprawniało strony skarżącej kasacyjnie do prowadzenia działalności na terenie tego Zakładu B. w M. Wynika to także z dyspozycji art. 20 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 cyt. ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Z powyższych przepisów wynika bowiem jednoznacznie, że powiatowy lekarz weterynarii, zgodnie ze swoją właściwością miejscową, prowadzi m.in. rejestr zakładów obejmujący zakłady prowadzące sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego, a także (pkt 2) wydaje decyzje administracyjne skierowane do tych zakładów w sprawach wpisu do rejestru, zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia jak i przedłużenia warunkowego zatwierdzenia. Natomiast w tej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżąca Spółka nie była wpisana do przedmiotowego rejestru. Ponadto także przepis art. 4 ust. 1 lit. b/ rozporządzenia WE 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 04.139.55 ze zm.), jednoznacznie stanowi, że "przedsiębiorstwa sektora spożywczego wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego wytwarzane we Wspólnocie wyłącznie w przypadku, gdy zostały one przygotowane oraz poddane obróbce w zakładach zarejestrowanych przez właściwy organ lub w przypadku, gdy jest to wymagane z ust. 2 rozporządzenia" (art. 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Dlatego też nałożony obowiązek uzyskania zatwierdzenia dotyczy każdego podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Oznacza to także, że stroną decyzji o zatwierdzeniu jest każdy przedsiębiorca zamierzający prowadzić taką działalność, zaś rozstrzygnięcie (osnowa) stanowi, czy dany zakład prowadzony przez tę stronę spełnia wymagania weterynaryjne, także w świetle cyt. wyżej unormowań zawartych art. 20 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego jak i art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Należy również podkreślić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu odrębnych unormowań w tym zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym nie wprowadza przepis art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych w związku z art. 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. Trzeba bowiem zaznaczyć, że przepis art. 6 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwa spożywcze zapewnia, "że zakłady są zatwierdzone przez właściwy organ w następstwie przynajmniej jednej wizyty w miejscu funkcjonowania, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane: a) na podstawie prawa krajowego Państwa Członkowskiego, na terenie którego znajduje się przedsiębiorstwo". Po trzecie, chociaż zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przepis art. 31 ust. 2 cyt. rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych realizowanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, nie zawiera normy zobowiązującej przedsiębiorstwo paszowe/żywnościowe do złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu, ponieważ powyższy obowiązek jest skierowany wyłącznie do organów państwowych, które upoważnia i obliguje do dokonania wskazanych czynności związanych z kontrolą pasz i żywności, to jednak powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że w tej sprawie właściwie zostały zastosowane lub poddane zostały prawidłowej wykładni pozostałe przepisy zarówno materialnego prawa unijnego jak i prawa polskiego co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Wynika z nich jednoznacznie co podniesiono wyżej, że posiadanie przez Zakład B. w M. zatwierdzenia dla sekcji I, V i VI – nr weterynaryjny – 14260201, które pozwala na ubój i rozbiór mięsa, w tym wytrzewianie zwierząt, opróżnianie i oczyszczanie żołądków i jelit, a także ich przechowywanie w warunkach chłodniczych (zgodnie z załącznikiem III rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.), w żadnym przypadku nie uprawniało skarżącej Spółki do prowadzenia przedmiotowej działalności na terenie tego zakładu w ramach powyższego zatwierdzenia dla Zakładu B. w M. Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, a także zasadę proporcjonalności brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 26 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a/ cyt. wyżej ustawy należy zaznaczyć, że wysokość przedmiotowej kary pieniężnej prawidłowo uwzględnia także stopień tych naruszeń w zakresie społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Ponadto wysokość kary pieniężnej uwzględnia również prawidłowo także przesłanki prowadzonej działalności bez zatwierdzenia jak i jej wielkość, częstotliwość, powtarzalność oraz okoliczność faktyczną, że trwa dłużej niż 6 miesięcy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.