I OSK 586/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 451/13 w sprawie ze skargi W. B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 250 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 451/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej jako GDDKiA) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 czerwca 2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W. B. we wniosku z 7 czerwca 2013 r., skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zażądał udostępnienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 119, z późn. zm., dalej też jako "u.d.i.p."), wszelkiej korespondencji pomiędzy organem, a inżynierem kontraktu na budowie autostrady A-4 T.-R., na odcinku od węzła R. Centralny do węzła R. Wschód, dotyczącą złożonych przez wykonawcę kontraktu M.W.S.A. i A.I. S.A. roszczeń 1, 2, 3, 5, 6, 7 (w tym 7b). W odpowiedzi na powyższy wniosek GDDKiA pismem z 19 czerwca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i dlatego odmówił ich udostępnienia. W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku. Podkreślił, że żądana informacja dotyczy korespondencji, mającej skutek dla wydatkowania publicznych funduszy. Stanowiła wyraz woli i wiedzy podmiotów władzy publicznej odnoszący się do publicznej inwestycji. Wskazał także, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie w drodze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przywołał definicję informacji publicznej wynikająca z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym wskazał, że przy wyjaśnieniu pojęcia informacji publicznej należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki niż w terminie 14 dni od dna złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Sąd szczególnie podkreślił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym. Innymi słowy materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy też wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli a stanowiska w nich przedstawione mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji poza sporem pozostawało, że GDDKiA jest podmiotem władzy publicznej, zobowiązanym w myśl przepisów ustawy u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Spór zogniskował się natomiast wokół problemu, czy korespondencja pomiędzy GDDKiA a inżynierem kontraktu posiada walor informacji publicznej. Sąd Wojewódzki w celu rozstrzygnięcia tego problemu zażądał od GDDKiA przedstawienia korespondencji wyszczególnionej we wniosku. Analiza korespondencji wyszczególnionej we wniosku doprowadziła ten Sąd do konkluzji, iż żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej. Bowiem trzonem omawianej korespondencji są stanowiska inżyniera kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Nie są to więc wiążące stanowiska organu zobowiązanego. Inżynier kontraktu nie jest podmiotem władzy publicznej. Nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier kontraktu jest usytuowany na pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Inżynier kontraktu jest więc niejako częścią łączną inwestora, mającą za zadanie dbać o jego interesy. Powyższe sprawia, że korespondencja, jaką kierował inżynier kontraktu do inwestora, nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Nie może również być uznana za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego. Sąd Wojewódzki przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Zatem Sąd I instancji stwierdził w konkluzji, że żądana informacja, nie będąc stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli czy wiedzy organu władzy publicznej, nie posiada waloru informacji publicznej. W świetle powyższego za prawidłowe Sąd uznał kroki przedsięwzięte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie, a polegające na powiadomieniu wnioskodawcy o tym, że informacja, o udostępnienie której wystąpił, nie posiada przymiotu informacji publicznej. Organ nie był zaś zobowiązany do tego, aby wydawać decyzję o jakiej mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzję taką wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a organ z pewnych względów nie chce jej ujawnić. W zaistniałej sytuacji, tj. wobec stanowiska organu, że sporna informacja nie posiada waloru publiczności, niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie organu polegające na wydawaniu omawianej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że bez wpływu na rozstrzygnięcie skargi pozostaje kwestia tego, że organ, udzielając odpowiedzi na wniosek, użył sformułowania o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. O zarzucanej organowi bezczynności nie może bowiem świadczyć dobór słów użytych przez organ w odpowiedzi na wniosek. Kwestią jedynie istotną jest to, że organ w sposób klarowny i czytelny wypowiedział się co do materii będącej przedmiotem wniosku i nie traktując jej jako posiadającej przymiot informacji publicznej, odmówił jej ujawnienia. W skardze kasacyjnej W. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie: a) art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię przesłanki "informacja o działaniu organu władzy publicznej" oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki "informacja o sprawach publicznych" polegającą na przyjęciu, iż kryterium to spełnia jedynie "materia, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne"oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny" "kończące i wiążące stanowisko [wyartykułowane] przez podmiot publiczny" (cyt. s. 4 uzasadnienia skarżonego wyroku), podczas gdy ww. przepisy nie dają podstawy do tak wąskiego rozumienia zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, lecz prawidłowo wykładane, prowadzą do rozumienia szerszego, obejmującego również informacje których żądał skarżący; b) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d u.d.i.p. przez niezastosowanie ww. przepisów wskutek przyjęcia, że informacją podlegającą udostępnieniu jest jedynie "materia, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne "oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny" "kończące i wiążące stanowisko [wyartykułowane] przez podmiot publiczny" (cyt. s. 4 uzasadnienia skarżonego wyroku), co doprowadziło WSA do zawężenia zakresu informacji podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. do kwestii objętych jej art. 6 ust. 1 pkt 4, z pominięciem pozostałych rodzajów informacji publicznej. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 149 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., przez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym że WSA odmówił stwierdzenia bezczynności organu, mimo że nie rozstrzygnął on wniosku skarżącego w terminach ustawowych w żaden ze sposobów przewidzianych prawem, tj. w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia a prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do uznania, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad popadł w bezczynność, a skarga zasługiwała na uwzględnienie, b) art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 23g ust. 4 u.d.i.p. i art. 64 § 1 i § 2 k.p.a., niewłaściwie zastosowanymi, przejawiające się w uznaniu, że organ rozstrzygnął wniosek skarżącego, mimo że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostawił ów wniosek bez rozpoznania, jako że ta forma działania administracji znajduje zastosowanie jedynie w stanach faktycznych opisanych w hipotezie art. 23g ust. 4 u.d.i.p. i art. 64 § 1 i § 2 k.p.a., pozostających bez związku z niniejszą sprawą, w okolicznościach niniejszej sprawy nierozpoznanie wniosku skarżącego nie znajdowało uzasadnienia w przepisie, a zatem stanowiło bezczynność administracyjną a prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do uznania, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad popadł w bezczynność, a skarga zasługiwała na uwzględnienie, c) art. 12a § 2 p.p.s.a. poprzez nieudostępnienie skarżącemu akt postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej instancji a powyższe uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się w jakikolwiek sposób do dokonywanej przez WSA oceny charakteru i rodzaju dokumentów znajdujących się w przedmiotowych aktach, na której WSA wprost oparł swe rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została zasadniczo na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię przesłanki "informacja o działaniu władzy publicznej" i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię przesłanki "informacja o sprawach publicznych" oraz przez niezastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d u.d.i.p przez Sąd l instancji, w konsekwencji uznanie, iż żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja tj. korespondencja pomiędzy GDDKiA a inżynierem kontraktu dotycząca złożonych przez wykonawcę autostrady roszczeń nie jest informacją publiczną. Zatem rozpoznając przedmiotową sprawę należało ocenić, czy żądana informacja zawarta we wskazanych wnioskiem dokumentach, jest informacją publiczną. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Ma więc rację skarżący kasacyjnie, że co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami przedstawionymi poniżej w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów a nie zamierzeń aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – że zawierają informacje o sprawach publicznych. Dla właściwego scharakteryzowania i zakwalifikowania przedmiotowej korespondencji związanej ze zgłoszeniem roszczeń należy też przybliżyć status i zadania inżyniera kontraktu w procesie realizacji inwestycji autostradowej. Informacje o udostępnienie których zwrócił się wnioskodawca powstały w trakcie realizacji umowy z dnia 9 grudnia 2009 r. na zarządzanie projektem programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko "Budowa autostrady A4 T. – R.". Umowa została zawarta pomiędzy Skarbem Państwa – GDDKiA a konsorcjum firm: Z. sp. z o.o. i E.G. P. sp. z o.o. Powyższą umowę stanowił m.in. akt umowy i Warunki Ogólne Umowy. Z tych ostatnich wynika, że konsultant – inżynier kontraktu (wykonawca zamówienia) powinien zawsze działać lojalnie i bezstronnie, jako sumienny doradca zamawiającego, zgodnie z przepisami oraz zasadami obowiązującymi w jego zawodzie. Konsultant pełni funkcje inżyniera zgodnie z rolą jaką przypisano inżynierowi w warunkach kontraktu na budowę dla robót budowlanych i inżynieryjnych projektowanych przez zamawiającego ([...]), jak również pełni funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego zgodnie z przepisami polskiego prawa i postanowieniami odpowiednich pozwoleń na prowadzenie robót a także wspiera zamawiającego we wszystkich czynnościach związanych z realizacją inwestycji. Zgodnie z art. 21 Warunków Ogólnych Umowy w terminie 15 dni od otrzymania dokumentów lub raportów, zamawiający powiadomi konsultanta o swojego stanowiska dotyczącego otrzymanych dokumentów lub raportów, podając powody swojego stanowiska w przypadku odrzucenia lub żądania zmian. Jeżeli raport lub dokument zostanie zatwierdzony przez zamawiającego pod warunkiem wniesienia przez konsultanta poprawek, zamawiający określa termin ich wniesienia. Zgodnie z warunkami kontraktu na budowę dla robót budowlanych i inżynieryjnych projektowanych przez zamawiającego ([...]) stanowiących jak wyżej wskazano element umowy pomiędzy inwestorem (zamawiającym) a wykonawcą robót budowlanych, inżynier kontraktu jest członkiem personelu zamawiającego, pełni między innymi funkcje jakie prawo budowlane przypisuje inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Inżynier kontraktu może korzystać z uprawnień przynależnych inżynierowi wyszczególnionych w kontrakcie lub w sposób oczywisty z kontraktu wywnioskowane. Inżynier uzyskuje uzgodnienie zamawiającego przed podjęciem działań wynikających z roszczeń wykonawcy. Z Warunków Ogólnych Umowy wynika też, że konsultant zobowiązany jest m.in. powiadomić zamawiającego o wszelkich roszczeniach wykonawcy robót oraz rozbieżnościach między dokumentacją zamawiającego a stanem faktycznym na terenie budowy, oraz rozpatrywać roszczenia wykonawcy robót i przedstawiać stanowiska w odniesieniu do nich, sporządza w czasie realizacji usługi raporty z postępu prac dla kontraktu w tym raporty sporu. Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że konsultant (inżynier kontraktu) nie jest podmiotem władzy publicznej, nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier kontraktu jest usytuowany w pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy bowiem czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Zatem słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest on niejako częścią łączną inwestora, mającą za zadanie dbać o jego interesy. Mając na względzie powyższe uznać należy, że przekazywane w korespondencji pomiędzy inwestorem a inżynierem kontraktu uwagi, uzgodnienia, opinie, wątpliwości, nie są opiniami ostatecznymi, lecz stanowią swego rodzaju wewnętrzną naradę odbywającą się korespondencyjnie, zwierającą nieostateczne opinie, oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki prawne, dostrzeżone przez zamawiającego błędy odnośnie stanowiska inżyniera kontraktu, co do określonej kwalifikacji okoliczności. Reasumując, ze złożonej przez inwestora na żądanie Sądu żądanej we wniosku dokumentacji dotyczącej roszczeń wykonawcy i wyżej wskazanych uregulowań wynika, że są to sporządzane przez inżyniera kontraktu i inwestora dokumenty wewnętrzne zawierające analizę okoliczności wszczętego sporu między stronami umowy. Istotą dokumentacji związanej ze zgłoszeniem roszczeń są stanowiska inżyniera kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Dokumenty te są jedynie opiniami i sugestiami nieprzesądzającymi jednak o kierunkach działania zamawiającego. Nie są to więc wiążące stanowiska GDDKiA. Sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informacje publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym ( np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). Powyższe potwierdza również wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12 w którego uzasadnieniu wskazano, że "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Z powyższych względów należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ustalone w sprawie okoliczności wskazują na to, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie zawarte w żądanej dokumentacji dokumenty dotyczą konkretnych spraw, ale jeżeli nawet dokumentują w części sferę faktów i opinii to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń a nie faktów. Wspierając powyższe stanowisko należy także wskazać na dodatkową niżej przedstawioną argumentację. Otóż pomimo szerokiego chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. (zob. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny byłby przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i w ten sposób podlegać społecznej ocenie. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednak okoliczności sprawy w tym status wnioskodawcy, i bardzo szeroki zakres żądanej informacji wyraźnie ukierunkowany na określony cel, czyni zasadnym wtrącenie, że stosownie do postanowień kontraktu zawartego między GDDKiA a wykonawcą autostrady, wykonawcy przysługują roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań przez inwestora. Żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane do dochodzenia tych roszczeń w procesie cywilnym. W związku z powyższym, należy przywołać pogląd Janusza Drachala (wyrażony w "Prawo do informacji publicznej" str. 147-149), że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skargi kasacyjnej jakoby wnioskowana w niniejszej sprawie dokumentacja była podobna do tych których dotyczą wskazywane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wśród tych wyroków (częściowo uchylonych) żaden nie dotyczył dokumentacji związanej z raportami sporu (roszczenia). Ponadto raporty (ale nie dotyczące roszczeń) będące przedmiotem tych orzeczeń są dokumentami o odmiennym charakterze od dokumentacji żądanej w niniejszej sprawie. Były to raporty otwarcia, raporty z weryfikacji dokumentacji projektowej, raporty miesięczne bądź raporty techniczne, dotyczące faktów a nie zamierzeń. Ale nawet one podlegają udostępnieniu tylko w części. Bowiem jak to stwierdził NSA w wyrokach z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 907/13 i I OSK 1004/13, "raporty te składają się z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić (i stanowią) informację publiczną. Nie będzie więc stanowić informacji publicznej zawarta w nich materia dotycząca kwestii ocennych, postulatywnych czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych (o ile w ogóle takie postępowania między stronami będą miały miejsce)". Z uwagi na przedstawione wyżej szczegółowo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny nie był zobowiązany do odniesienia się do wszystkich, często podjętych w zdecydowanie odmiennym stanie faktycznym, szeroko cytowanych przez skarżącego kasacyjnie wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d u.d.i.p W związku z tym, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowe informacje zawarte we wniosku nie są informacjami publicznymi, to nie mógł zastosować przepisów art. 149 ust. 1 i 2 p.p.s.a. i uwzględnić skargi na bezczynność a tym bardziej uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzyć organowi grzywny. Tym samym Sąd prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym, że WSA odmówił stwierdzenia bezczynności organu, mimo że nie rozstrzygnął on wniosku skarżącego w terminach ustawowych w żaden ze sposobów przewidzianych prawem, tj. w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przwiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną a adresat wniosku jest zobowiazany do jej udzielania. Zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzanych terminów. Tak więc zachowanie przez GDDKiA formy decyzji administracyjnej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji niemającej podstawy w obowiązujacych przepisach prawa. Również taki pogląd jest ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lecz wnioskodawcę należy poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej ( tak np. w wyrokach NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1864/11, z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn akt I OSK 50/06, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn akt 707/10 i w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn akt I OSK 8/11). Ponadto jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn akt I OSK 916/12, “aby art. 16 u.d.i.p. mógł być w ogóle zastosowany, konieczna jest możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p. W sytuacji w której ogan do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną". W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji odmownej jak sugeruje skarżący, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest publiczną, jest niedopuszczalne. Z tych względów przytoczone w skardze kasacyjnej na poparcie powyższego zarzutu stanowisko części doktryny i orzecznictwo, należy uznać za całkowicie zdezaktualizowane. Za niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 23g ust. 4 u.d.i.p. i art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Zarówno Sąd jak i GDDKiA przepisów art. 23g ust. 4 u.d.i.p. i art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. nie stosowali, ponieważ przepisy k.p.a. stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. mają jedynie zastosowanie do decyzji o których mowa w ust. 1 art. 16, natomiast art. 23 ust. 4 u.d.i.p. reguluje ponowne wykorzystanie informacji publicznej a nie ulega watpliwości, że ten problem w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na wniosek sformułowania pozostawiena wniosku bez rozpoznania prawidłowo uznał, że pozostaje ono bez wpływu na rozstrzygnięcie skargi i uzasadnił to stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela. Dodać należy tylko, że pismo będące odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji, która nie jest publiczną, nie jest jakimkolwiek sformalizowanym rozstrzygnięciem do którego należy stosować przepisy ustawy o d.i.p. lub przepisy k.p.a. i takie stanowisko zajął także Sąd Wojewódzki. Dlatego wbrew zarzutowi postawionemu w skardze kasacyjnej, Sąd powyższych przepisów nie mógł niewłaściwie zastosować. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a. poprzez nieudostępnienie skarżącemu akt postępowania sądowoadministracyjnego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że z uwagi na konieczność oceny żądanej we wniosku dokumentacji, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zażądał jej od GDDKiA. Po jej przesłaniu do Sądu, zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 5 listopada 2013 r. Dokumentacja ta została złożona w sejfie z zastrżeżeniem nieudostępniania jej stronie skarżącej. NSA wskazuje przede wszystkim, iż postępowanie przed sądami administracyjnymi, co do zasady, regulowane jest przepisami p.p.s.a. Jest to akt odnoszący się do procedury sądowoadministracyjnej, określający reguły rozpoznawania spraw danego rodzaju. Z uwagi jednak na różnoraki charakter spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, ustawodawca niejednokrotnie decyduje się, właśnie przez wzgląd na ten charakter (np. dotyczący kwestii szczególnie istotnych dla interesu państwa, czy danej kategorii uczestników postępowania), na mniej lub bardziej idące modyfikacje w procedurze sądowoadministracyjnej. Przykładem są tu chociażby sprawy rozpatrywane przez sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, czy też ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Także regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim uprawniają podmioty do których kierowane są wnioski o udostępnienie informacji publicznej do odmowy ich udostępnienia i w jakim umożliwiają wnioskodawcy zaskarżenie takiego stanowiska do sądu administracyjnego, wpływają na zakres uprawnień skarżącego ( wcześniej wnioskodawcy) wypływających z art. 12a § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym uregulowaniem “Akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt". Oznacza to, że co do zasady w każdej sprawie sądowoadministracyjnej umożliwia się stronom przeglądanie akt. Zastosowanie w sprawie znajdują zatem ogólne postanowienia powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące dostępu do akt sądowych sprawy. Udostępnia się je wszystkim stronom postępowania. Regulacja ta nie dotyczy jednak tych części akt sprawy, w których znajdują się informacje żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie skarżącemu uniemożliwiono zaznajomienie się tylko z częścią dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu sądowym. Nie oznacza to jednak, że akta sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym były niedostępne w ogóle. W sprawie w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia, regulację dotyczącą udostępniania akt sprawy należy poddawać wykładni mając na uwadze cel toczącego się postępowania. Udostępnienie skarżącemu akt sprawy łączne z żądaną we wniosku a złożoną przez GDDKiA dokumentacją zaspokajałoby skarżącego i zniweczyłoby sens toczącego się postępowania i wydawania orzeczenia w szczególności oddalajacego skargę. Udstępnienie całych akt sprawy nie może bowiem służyć realizacji roszczenia zgłaszanego przez skarżącego w skardze. Na marginesie należy tu dodać, że z treści skargi i skargi kasacyjnej wynika, że forma żądanych dokumentów jest skarżącemu doskonale znana i to wystarczało do właściwego prezentowania swoich uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast znajomość samej zawartości tych dokumentów nie mogła wpłynąć na większą skuteczność obrony praw skarżącego. Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.