I SA/Bd 740/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant referent stażysta Justyna Guzman po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. odmawiającą M.K. (skarżąca) umorzenia należności z tytułu odsetek od składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu składek, odsetek od nieopłaconych w terminie składek oraz dodatkowych opłat, z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną. Wraz z wnioskiem przedłożyła zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 01 marca 2013r., z którego wynika, że cierpi na samoistne (pierwotne) nadciśnienie. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż strona pobiera świadczenie emerytalno-rentowe w wysokości 900 zł netto. Ponadto prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonkiem Z. K., który pobiera świadczenie emerytalno-rentowe od 01 grudnia 2008r. w wysokości [...]zł oraz uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości około [...] zł. Łączna kwota miesięcznych wydatków (czynsz, energię, wodę oraz wywóz nieczystości, koszty leczenia) wynosi około [...] zł (bez dokonywanych potrąceń ze świadczenia emerytalnego). Natomiast miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi netto około [...] zł. Z załączonych kopii deklaracji podatkowej PIT-37 za lata podatkowe 2009 -2011 wynika, że zobowiązana w roku 2009 osiągnęła dochód w wysokości [...] zł, w roku 2010 w wysokości [...] zł a w roku 2011 w wysokości [...] zł. Jej małżonek natomiast osiągnął dochód we wskazanych powyżej latach odpowiednio: [...] zł, [...] zł oraz [...] zł. Zobowiązana oświadczyła, że nie posiada żadnych udziałów w firmach i przedsiębiorstwach. Nie posiada także żadnych ruchomości ani nieruchomości. Dalej organ zaznaczył, że w stosunku do zaległości strony z tytułu składek prowadzona jest egzekucja ze świadczenia emerytalno-rentowego (emerytura). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podtrzymała swoje żądania odnośnie umorzenia odsetek od składek. Natomiast w piśmie z dnia [...]. zobowiązana podała, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z mężem. Chociaż mieszkają razem, są w separacji i mąż tylko partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania i opłatach za media, co łącznie daje kwotę około[...] zł, a nie jak podano w decyzji I instancji 1.552 zł. Ponadto dodała, że nie prosiła wcześniej o umorzenie należności, gdyż starała się spłacić ciążący na niej dług. Obecnie z jej emerytury jest potrącane 400 zł, co w znacznym stopniu ogranicza jej potrzeby. Z kwoty [...] zł na opłaty przeznaczane jest ok. [...] zł. Organ rozpatrując ponownie przedstawione przez stronę argumenty pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s., podał, że w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi. Podkreślił, że chociaż działalność nie jest już prowadzona, jednakże jest prowadzona egzekucja ze świadczenia emerytalno-rentowego, przez co nie konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., albowiem na obecnym etapie nie można przesądzić braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczający wydatki egzekucyjne. Organ dodał, że również wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4a). Przechodząc do analizy przesłanek umorzenia zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ podkreślił, że sytuacja materialna strony nie pozwala wprawdzie na jednorazową spłatę zadłużenia, bez zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a więc konkretyzuje się w sprawie przesłanka umorzenia zawarta w § 3 cyt. rozporządzenia oraz w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Odnosząc się natomiast do kwestii pogarszającego się stanu zdrowia strony organ podał, że poza oświadczeniem nie przedłożyła ona na dowód tego żadnej dokumentacji. Organ zaznaczył również, że powstały dług nie jest następstwem klęski żywiołowej. Następnie organ wskazał, że nawet przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z przesłanek umorzenia nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, iż decyzja w sprawie umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Zatem Zakład ma możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności z tytułu składek, nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek umorzenia. Jak zaznaczył ZUS zobowiązania z tytułu składek powinny podlegać zaspokojeniu przed innymi należnościami z uwagi na ich publicznoprawny charakter, a przez ważny interes płatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy przemawiające z umorzeniem należności , które zostały spowodowane działaniem czynników na które płatnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania. W opinii organu w sprawie nie doszło także do przedawnienia składek za okres od grudnia 1994r. do listopada 1995r. z uwagi na przerwanie terminu przedawnienie w dniu doręczenia odpisów tytułów wykonawczych, tj. w dniach 17 sierpnia 1995r., 17 listopada 1995r. oraz 18 października 2000r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 3a u.s.u.s, § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. oraz art. 138 § 1 pkt 2, 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podała, że organ pominął fakt, iż część składek, których dotyczy wniosek o umorzenie, to składki z tytułu ubezpieczenia zatrudnionych pracowników. W okresie, gdy stały się wymagalne obowiązywała ustawa z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989r. Nr 25, poz. 137). Natomiast kwestię opłacania składek na ubezpieczenie społeczne należnych od zobowiązanej, jako osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą regulowała ustawa z dnia 18 grudnia 1976r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989r., Nr 46, poz. 250). W ocenie skarżącej dopiero do składek należnych od 01 stycznia 1999r. mają zastosowanie przepisy u.s.u.s. Jak wskazała strona odpisy tytułów wykonawczych, które wg organu przerwały bieg terminu przedawnienia, zostały doręczone częściowo pod rządami u.s.u.s. a częściowo pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw, które nie przewidywały skutku w postaci zawieszenia biegu przedawnienia na czas trwania postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej, w jej sprawie nie ma zastosowania art. 24 ust. 5b u.s.u.s., dodany z dniem 1 stycznia 2003r., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Skarżąca wskazała, że w chwili wszczęcia przeciwko niej egzekucji nastąpiła przerwa biegu terminu przedawnienia, natomiast nie nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia, ponieważ w tej dacie jeszcze nie obowiązywał przepis przewidujący taki skutek wszczęcia egzekucji. Zatem w ocenie strony jej należności przedawniły się z upływem 10 lat od ich wymagalności tj. najpóźniej w 2005r. Skarżąca wskazała również, że lakoniczność uzasadnienia decyzji nie pozwala ustalić, czym kierował się organ podejmując w drodze uznania administracyjnego rozstrzygnięcie dla niej niekorzystne. Nie wskazuje bowiem, jaki ważny interes publiczny przeważył nad jej interesem prywatnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia odsetek za zwłokę od nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych, prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności, rozumiejąc przez to działania obiektywne, uzasadnione tylko relewantnymi dla sprawy okolicznościami (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., IIGPS 2/06 oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., I GSP 2/12). Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako "sędzią" we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w T. – A.S., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: Inspektora – J. K. i Naczelnika – J. Sz. Ponadto podpis J. K. widnieje na pismach: z dnia [...] r. (k. 20 akt administracyjnych), z dnia [...] r. (k. 3 akt administracyjnych) oraz na dokumencie nazwanym – "Wyniki dotychczas prowadzonego przymusowego dochodzenia należności" (k. 39 akt administracyjnych). Brał również udział w przygotowaniu pisma z dnia [...] r. skierowanego do Urzędu Miasta Wydział Ewidencji i Rejestracji, o czym świadczy jego podpis na tym piśmie. Nie budzi zatem wątpliwości, że J.K. brał udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [..] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] r. Decyzja z dnia [...] r. została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. – B. P.. Obok tego podpisu na decyzji widnieje odcisk pieczęci oraz podpis Inspektora – J. K. oraz Referenta – K. K.. Ponadto, podpis J. K. znajduje się na piśmie z dnia [...] r., informującego skarżącą o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (k. 56 akt administracyjnych). Wskazać również należy, że w dokumencie nazwanym "Spis dokumentów" jako pracownika przygotowującego i analizującego sprawę wymieniono m.in. J. K.. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, którzy uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji, tj. J. K.. Jest to zatem pracownik, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zdaniem Sądu, organ w niedostateczny sposób wyjaśnił kwestie związane z przedawnieniem należności składkowych, co rzutuje na możliwość dochodzenia odsetek od tych należności. W rozpatrywanej sprawie chodzi o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres od lutego do listopada 1995 r. oraz odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników za okres od grudnia 1994 r. do lipca 1995 r. W zaskarżonej decyzji Zakład stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu, ponieważ termin przedawnienia został przerwany w dniu doręczenia tytułów wykonawczych, tj.: w dniach 17 sierpnia 1995 r., 17 listopada 1995 r. oraz 18 października 2000 r. Podkreślić jednak należy, że z przytoczonych przez Zakład przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 24 ust. 4-5b) nie wynika, żeby doręczenie tytułów wykonawczych przerywało bieg terminu przedawnienia. Wyjaśnienie kwestii przedawnienia należy do organu. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład wskaże konkretny przepis, na podstawie którego doręczenie tytułu wykonawczego spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia. We wskazanych przez ZUS przepisach jest mowa wyłącznie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia. Zakład obliczy także kiedy upływa termin przedawnienia powyższych należności. Rozpatrując tę sprawę organ przeanalizuje obowiązujące na przestrzeni lat przepisy prawne w zakresie przedawnienia. Niewyjaśnienie powyższej kwestii narusza art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.