I OSK 751/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1238/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. znosi koszty postępowania kasacyjnego między stronami. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1238/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd wskazał, że Komendant Stołeczny Policji, w dniu [...]kwietnia 2013 r., wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Legionowie nr [...]z dnia [...]marca 2013 r. o odmowie ustalenia A. S. wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 18 grudnia 1996 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Organ odwoławczy podał, że ww. w raporcie z dnia 4 lutego 2013 r. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w Legionowie o ponowne zaliczenie do wysługi lat dla celów uposażeniowych okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Podała, że w jej aktach osobowych znajdują się dokumenty potwierdzające powyższe i podkreśliła, że już w raporcie z dnia 28 maja 2010 r. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w Legionowie o przeliczenie wysługi lat. Organ w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. ustalił wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 23 lipca 2007 r. na poziomie 9%. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr 3879 z dnia 21 października 2010 r. stwierdził nieważność powyżej określonego rozkazu personalnego. Organ odwoławczy wymienił dokumenty, na podstawie których organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny sprawy i przedstawił argumentację organu pierwszej instancji dlaczego odmówiono A. S. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 18 grudnia 1996 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Natomiast w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zostały określone m.in. okresy służby, okresy traktowane jako równorzędne ze służbą oraz inne okresy uwzględniane przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2–5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z powyższych przepisów wynika, że policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów w przypadku, gdy przy przyjęciu do służby nie dysponował właściwymi dokumentami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310) wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Od dnia 1 stycznia 1991 r., zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), pod pojęciem domownika rozumie się osobę bliską rolnikowi, która spełnia łącznie następujące warunki: ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie dowodzi, iż wnioskowany okres pracy policjanta w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 18 grudnia 1996 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. nie miał charakteru pracy stałej. A. S., kształcąc się w szkole ponadpodstawowej i wyższej, była na utrzymaniu rodziców, którzy pracowali zawodowo, a jej głównym zajęciem w tym czasie była nauka i związane z nią obowiązki. Czas dojazdu do szkoły, czas pobytu w szkole, który zajmował ok. 7–8 godzin, nie licząc odpoczynku, wyklucza możliwość uznania pracy ww. w gospodarstwie rodziców jako pracy o charakterze stałym. Stała praca wymaga pewnego nastawienia psychicznego polegającego na wiązaniu się w pewnym okresie czasu z gospodarstwem rolnym i nie szukaniu zatrudnienia poza nim. Skargę na powyższy rozkaz personalny wniosła A. S. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd za organem II instancji przytoczył treść przepisów regulujących wysokość uposażenia zasadniczego policjanta i stwierdził, że w niniejszej sprawie należy przesądzić, czy skarżąca spełniła warunek, o którym mowa w art. 6 pkt 2 lit. c/ ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd po analizie zeznań świadków i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, stwierdził, że ocena tych dowodów dokonana przez organ jest w pełni zasadna i mieści się w zasadzie swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, świadczona przez skarżącą praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru pracy stałej. Wskazuje na to jej wiek, zakres obowiązków szkolnych i podczas studiów. Zasadnie organ uznał, że skarżąca mogła pomagać w pracach w gospodarstwie rolnym, jednakże pomoc (praca) ta nie miała charakteru pracy o charakterze stałym. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca w gospodarstwie rolnym rodziców świadczyła jedynie doraźną pomoc, zwyczajowo wymaganą od dzieci rolników, której nie można zakwalifikować jako stałej pracy, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego jej rodziców i liczbę zamieszkujących w niej osób. Ponadto rodzice skarżącej pracowali zawodowo, a w tym stanie rzeczy trudno przyjąć, że to na niej ciążył obowiązek związany z prowadzeniem ich gospodarstwa rolnego. Sąd podkreślił, że istotą regulacji w ustawie o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie jest "automatyczne" wliczenie tych okresów i z tego tytułu wypłata zwiększonego świadczenia tylko z tego tytułu, że wnioskodawca zamieszkiwał w gospodarstwie rolnym. Wnioskodawca zobowiązany jest wykazać, że spełnia warunki określone w tym zakresie ustawą, a rolą organu jest zebranie materiału dowodowego i poddanie go w tym zakresie ocenie, a w szczególności, czy przesłanki ustawowe zostały spełnione. Ponadto Sąd nie stwierdził uchybień organów w zakresie przepisów procesowych, a w szczególności z uchybieniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało bezpośredni wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził także, że organ, wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie naruszył wskazanych w skardze przepisów. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi jest polemiką z argumentami organu i została oparta na dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże, Sąd podkreślił, że każda sprawa posiada przymiot indywidualny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez błędną wykładnię tych przepisów, sprowadzającą się do przyjęcia, że sam fakt pobierania przez skarżącą nauki w szkole ponadpodstawowej, a następnie na studiach wyklucza stały charakter jej pracy w gospodarstwie w rozumieniu powołanych przepisów; 2) mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo iż uzasadnienie decyzji nie wyjaśniało należycie przyczyn dokonania błędnej interpretacji stanu faktycznego, a także zawierało błąd w postaci przeoczenia, że skarżąca studiowała w systemie zaocznym i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek takiego rozstrzygnięcia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji, opartej na błędnej interpretacji prawa materialnego, a mianowicie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników z przyczyn wskazanych w zarzucie 1. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niewątpliwie pobierając naukę w tak niewielkiej odległości od domu w zakresie 6–7 godzin i nawet poświęcając deklarowaną godzinę na naukę, skarżąca mogła świadczyć pracę w zakresie podyktowanym potrzebami gospodarstwa i czyniła to, tym bardziej – czego znów ani Sąd, ani organ nie dostrzegł – że jej rodzice pracowali prócz gospodarstwa także poza rolnictwem, co znacznie ograniczało z kolei ich możliwości zaangażowania czasowego w pracę w gospodarstwie. Podobnie w okresie studiów zaocznych skarżąca miała możliwości czasowe angażowania się w gospodarstwo rodzinne w jeszcze większym stopniu, naukę pobierała bowiem w weekendy. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd nie dostrzegł wad ustaleń faktycznych, opartych na błędnej i dowolnej ocenie dowodów, dokonanych przez organ, nie pozostających pod ochroną art. 80 k.p.a. Organ nie dostrzegł systemu kształcenia skarżącej podczas studiów, nie zauważył różnic w sposobie pobierania nauki w obu okresach edukacji i nie przeanalizował w sposób zgodny z zasadami rzetelności i doświadczenia życiowego sytuacji skarżącej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach i co do zasady w pierwszej kolejności winny być rozpatrzone zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na charakter zarzutu naruszenia prawa materialnego można się do niego odnieść w pierwszej kolejności. Zarzut ten dotyczy błędnej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i nie jest zasadny. Sąd I instancji nie dokonał bowiem takiej interpretacji norm prawnych, która sprowadza się do przyjęcia, iż sam fakt pobierania przez skarżącą nauki w szkole ponadpodstawowej oraz na studiach wyklucza stały charakter jej pomocy w gospodarstwie rolnym w rozumieniu powołanych przepisów. Sąd jedynie stwierdził, iż organ prawidłowo uznał, że skarżąca w okresie uczęszczania do szkoły średniej nie wykonywała stałej pracy w gospodarstwie, bo świadczą o tym wszystkie okoliczności sprawy tj.: zarówno wielkość gospodarstwa, liczba osób pracujących w tym gospodarstwie rolnym, a także zakres obowiązków szkolnych skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji organ nie naruszył przepisów postępowania zwłaszcza zasady swobodnej oceny dowodów i stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest zasadne. Z akt sprawy, przede wszystkim z akt osobowych skarżącej, wynika jednak, że w okresie w którym miała skarżąca stale pracować, gospodarstwo rolne było bardzo małe. Najpierw skarżąca miała pracować w gospodarstwie dziadków (1996–1997), które liczyło 2,39 ha, a następnie w gospodarstwie rodziców, które do 1999 r. miało powierzchnię jedynie 1,7 ha, a następnie 2,39 ha. Natomiast w gospodarstwie tym mieli pracować dziadkowie, rodzice (osoby, które nie przekroczyły 40 roku życia), starsza siostra i sama skarżąca. Już samo to zestawienie świadczy, że skarżąca mogła ewentualnie pomagać w prowadzeniu gospodarstwa, ale w tych okolicznościach nie można uznać, że pomoc ta miała charakter stałej pracy. Dodać przy tym należy, że jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, skarżąca miała również określony zakres obowiązków szkolnych, a jak to sama wskazała na rozprawie sądowej dojazd do szkoły odbywała trzema autobusami, bowiem nie było bezpośredniego połączenia miejscowości w której mieszkała z miejscowością gdzie uczęszczała do szkoły średniej. W tak ustalonych okolicznościach sprawy, nie można zarzucić Sądowi I instancji, iż dokonał błędnej oceny stanu faktycznego przyjętego przez organ, co do charakteru pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym w okresie pobierania nauki w szkole średniej. Natomiast zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do braku rozważań Sądu I instancji co do okresu studiów skarżącej, biorąc pod uwagę, że były to studia zaoczne. Sąd wojewódzki nie odniósł się do dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i zastosowania normy prawa materialnego w tym zakresie, a nie zawierając w motywach wyroku swojego stanowiska naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To uchybienie spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Koniecznym więc jest ponowne rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi odnośnie legalności zaskarżonej decyzji, ale jedynie co do kwestii charakteru pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym w okresie studiów. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna jest częściowo zasadna Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wobec częściowego uwzględnienia skargi Sąd zniósł koszty postępowania kasacyjnego między stronami.