II OSK 738/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/13 w sprawie ze skargi K. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] marca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. E. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jednego miejsca parkingowego usytuowanego przy granicy działki [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2008 r. w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2012 r. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd wywodził o konstrukcji rażącego naruszenia prawa. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2013 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej jednego miejsca parkingowego usytuowanego przy granicy działki nr [...] i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2008 r. w tym zakresie, w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r., nie narusza prawa. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie spełnienia wskazanych wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Z akt postępowania wynika, że inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] stycznia 2008 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Parametry przedsięwzięcia przewidziane w projekcie budowlanym są zgodne z ustaleniami tej decyzji, w tym odnoszące się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, liczby kondygnacji i wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej, zachowania linii zabudowy, geometrii dachu. Zostały także zachowane odległości planowanego budynku określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Jednakże, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jedno miejsce parkingowe zaprojektowano w odległości 0,4 m od granicy działki nr [...], a zatem niezgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Sąd podzielił stanowisko organu, że takie usytuowanie miejsca postojowego rażąco narusza powołany przepis. W pozostałym zakresie Sąd akceptuje stanowisko organu, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako nietrafny Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia § 18 rozporządzenia, polegającego na braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Zgodnie z tym przepisem, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustaliła, iż należy zapewnić miejsca postojowe na terenie działki według wskaźników: min. 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, dla powierzchni biurowych – proporcjonalnie 15–30 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej, dla powierzchni wystawienniczych – proporcjonalnie 15–32 miejsc postojowych na każdych 100 zatrudnionych. W projekcie budowlanym przyjęto odpowiednio: dla 4 osób zatrudnionych – jedno miejsce postojowe (wymagana min. ilość to 0,6 miejsca) i dla 105 m2 powierzchni użytkowej – dwa miejsca postojowe, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych (wymagana ilość to 1,56 miejsca). W ramach inwestycji zapewniono zatem wymaganą decyzją o warunkach zabudowy liczbę miejsc parkingowych. Sąd podkreślił, że § 18 cyt. rozporządzenia jest przepisem nieostrym, nie określa on minimalnej liczby miejsc postojowych, nie zawiera żadnych wyliczeń dotyczących projektowanych miejsc, a dodatkowo uzależnia określenie ich liczby od sposobu zabudowy oraz przeznaczenia działki budowlanej. Przypomnienia wobec tego wymaga, w związku z zarzutem wskazującym na rażące naruszenie omawianego przepisu, że dla oceny, czy decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, konieczne jest istnienie oczywistości tego naruszenia. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc przepis jasno sformułowany, który nie wymaga dalszych wyjaśnień i stosowania wykładni prawa. Skoro zaś przepis § 18 rozporządzenia jest przepisem ogólnym i nieostrym, a zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dotyczącymi liczby miejsc postojowych, to nie można uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza § 18 rozporządzenia. Nie mogą też odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazujące na brak zapewnienia dojścia i dojazdu do inwestycji i związane z tym rażące naruszenie § 14 rozporządzenia oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, graniczy bowiem bezpośrednio z ulicą [...]. Obsługa komunikacyjna odbywa się dwoma istniejącymi zjazdami. Do budynku zapewnione jest dojście i dojazd ciągiem pieszo-jezdnym od strony działki nr 48 o szerokości ok. 4,5 m, a także dojazd od strony działki nr [...] o szerokości ok. 3 m. Zarzuty wskazujące, jakoby faktyczna szerokość dojścia (dojazdu) była mniejsza aniżeli wymagana przepisem § 14 rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Pamiętać należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że badana w trybie nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2008 r., poza częścią dotyczącą miejsca postojowego przewidzianego w odległości 0,4 m od granicy z działką nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kp.a., mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2013 r. jest zatem zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). K. E. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 145 § 1 pkt 2 lub ew. pkt 3, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sadów administracyjnych w związku z: a) rażącym naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. przez: – przyjęcie za prawidłowe oczywiście błędnego ustalenia (dokonanego na etapie niniejszego postępowania w 2013 r. w zaskarżonych decyzjach organu administracji) jakoby teren inwestycji posiadał zapewnione drugie dojście do terenu inwestycji – z prawej strony frontu działki, w sytuacji gdy na każdym etapie postępowania z materiału dowodowego sprawy oraz z treści pierwotnej decyzji administracyjnej wynikało, że oczywiście nie istniało drugie dojście do terenu inwestycji a organ od samego początku opierał się na założeniu, że wymagane dojście do terenu inwestycji jest zapewnione od lewej strony frontu działki (jak wskazano w dokumentacji projektowej na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę); – przyjęcie za prawidłowe twierdzeń (założeń) organu administracji o istnieniu wymaganego dojścia do terenu inwestycji z lewej strony frontu działki czy też – jak twierdzi organ obecnie – z prawej strony frontu działki, pomimo że organ faktycznie oczywiście nie dokonał ustaleń faktycznych w tym zakresie, a nadto w sytuacji gdy sama ta radykalna zmiana zapatrywania organu administracji na to czy dojście do terenu inwestycji przebiegało z lewej czy z prawej strony działki, wskazuje na rażące błędy organu administracji; – przyjęcie za prawidłowe twierdzeń organu administracji o istnieniu wymaganego dojścia do terenu inwestycji z lewej strony frontu działki, pomimo że organ oczywiście nie posiadał podstawy do tego twierdzenia w materiale sprawy (przeciwnie z materiału sprawy, w tym z mapy zasadniczej i dokumentacji projektowej wynikało prima facie, że planowany zjazd jest zbyt wąski); – przyjęcie za prawidłowe obecnych twierdzeń organu administracji o istnieniu wymaganego dojścia do terenu inwestycji z prawej strony frontu działki, pomimo że organ oczywiście nie posiadał podstawy do tego twierdzenia w materiale sprawy (przeciwnie z materiału sprawy, w tym z mapy zasadniczej i dokumentacji projektowej wynikało prima facie, że inwestor nie planował dojścia z prawej strony frontu działki oraz z tej strony istnieją przeszkody); b) rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8 oraz 11 k.p.a. przez zaniechanie dokonania przez organ administracji istotnych ustaleń faktycznych i prawnych, brak wyjaśnienia źródeł przyjętego ustalenia oraz jego sprzeczności z materiałem sprawy na etapie wydawania decyzji pierwotnej (w tym w zakresie teorii drugiego dojścia, które nigdy nie było planowane a faktycznie nie istnieje); a także pominięcie istotnych elementów materiału dowodowego (w tym pominięcie ich w uzasadnieniu decyzji), a tym samym dokonania nieobiektywnych, nieprzekonujących i niebudzących zaufania ustaleń, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; c) rażącym naruszeniem § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – przez oczywiście niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynikało jednoznacznie, że teren inwestycji i budynki z nią związane nigdy nie posiadały wymaganego dojścia (co zostało pominięte w decyzji pierwotnej); w związku z czym doszło również do rażącego naruszenia także art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – przez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, pomimo że teren planowanej inwestycji nie posiadał dostępu do drogi publicznej, w szczególności wymiarowego dojścia (dojazdu) do inwestycji; d) w konsekwencji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym ww. rażące uchybienia oczywiście przemawiały za stwierdzeniem nieważności pierwotnej decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę; 2) naruszenia prawa materialnego, tj. rażącego naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez oczywiście niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (lub ew. jego oczywiście błędną wykładnię) i przyjęcie, że zjazd o szerokości 3 m stanowi dojście w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy dojście do terenu inwestycji musi posiadać minimalną szerokość co najmniej 4,5 m (a sama jezdnia powinna mieć szerokość co najmniej 3 m); a także rażące naruszenie tego przepisu przez przyjęcie, że teren inwestycji posiadał lub posiada w rozumieniu tego przepisu drugie dojście (z prawej strony frontu działki) w sytuacji, gdy nie było go w pierwotnej decyzji organu administracji o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie było go w załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia dokumentacji projektowej, gdyż dojściem do terenu inwestycji może być oczywiście tylko przejezdny na danej szerokości pas gruntu (co w sposób oczywisty, w świetle materiału sprawy, i to na każdym etapie postępowania, nie miało miejsca). Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) o zasądzenie od Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które wymagają rozważenia w związku z przedmiotem rozpoznanej i rozstrzygniętej sprawy zaskarżoną decyzją. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Podstawą rozpoznania sprawy nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca 2008 r. nr [...] była przesłanka wyliczona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana (...) z rażącym naruszeniem prawa". Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8, 77 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest prowadzone postępowanie dowodowe, zarzuty naruszenia przepisów postępowania zatem mogą być skutecznie wywiedzione jeżeli w sprawie stan faktyczny przyjęty w decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Kwestionując ustalenia stanu faktycznego co do dojścia do drogi publicznej nie podważono mocy obowiązującej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] stycznia 2008 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla kwestionowanej inwestycji. Tym samym nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według § 14 ust. 1 "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m". W skardze kasacyjnej nie wywiedziono, że rażąco naruszono § 14 ust. 1 rozporządzenia. Paragraf 14 ust. 3 rozporządzenia stanowi "Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m". Paragraf 14 ust. 3 reguluje wymogi gdy nie jest spełniona przesłanka dojścia do drogi publicznej. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na polemice w zakresie ustaleń stanu faktycznego, co nie daje podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. Sąd przeprowadził, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrolę zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie naruszając zarzuconych przepisów. Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stosując środków prawnych w związku ze zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji. Tym samym nie naruszył art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.