II SA/Go 867/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenie wysługi lat do celów uposażeniowych i jubileuszowych I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny w części ustalającej skarżącemu M.K. wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień [...] lutego 2013 r., II. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu. Raportem z dnia [...] lutego 2013r. (złożonym 15 lutego 2013r.) M.K., funkcjonariusz Komisariatu Policji, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o ponowne ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych i jubileuszowych. Do raportu załączył zaświadczenie Urzędu Gminy z [...] lutego 2013 r. o posiadaniu na terenie gminy od [...] kwietnia 1999r. własnego gospodarstwa rolnego oraz zaświadczenie o opłacaniu składek emerytalno-rentowych w KRUS. Po przeprowadzeniu postępowania, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), zaliczył częściowo M.K. dotychczas nieudokumentowane okresy składowe na dzień przyjęcia do służby (tj. [...] kwietnia 2010 r.) jako okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego: od [...] lipca 2001r. do [...] września 2001r., od [...] października 2002r. do [...] stycznia 2005r., od [...] lipca 2005 r. do [...] kwietnia 2006 r., od [...] listopada 2008 r. do [...] września 2009 r. Jednocześnie odmówił zaliczenia do wysługi lat do celów uposażeniowych i jubileuszowych następujących wnioskowanych okresów prowadzenia gospodarstwa rolnego: od [...] listopada 1999 r. do [...] czerwca 2001 r. oraz od [...] kwietnia 2006 r. do [...] września 2009 r. Łącznie na dzień [...] maja 2013 r. organ ustalił stronie wysługę lat do celów uposażeniowych i jubileuszowych 9 lat, 3 miesiące i 13 dni. Po złożeniu przez M.K. odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonej decyzji, tj. odmowy zaliczenia do wysługi lat do celów uposażeniowych i jubileuszowych okresów od [...] listopada 1999 r. do [...] czerwca 2001 r. i od [...] kwietnia 2001 r. do [...] listopada 2008 r., a także w części dotyczącej pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia wysługi lat do celów uposażeniowych i jubileuszowych. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na [...] kwietnia 2010r. wysługę lat w łącznej wysokości 10 lat, 5 miesięcy i 17 dni oraz że policjantowi przysługuje wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku, tj. na [...] lutego 2013 r. w wysokości 13%. W pozostałej części zaskarżone rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy. W zakresie terminu, od którego przysługuje wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat organ odwoławczy wyjaśnił, iż początkowa wysługa lat nie może być ustalona na inny termin niż na dzień przyjęcia do służby, natomiast przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji nie daje organowi podstawy do określenia procentowego wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat oraz terminu nabycia tego prawa na dzień przyjęcia do służby, tylko na dzień, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie dłużej niż 3 lata wstecz. Stosownie do art. 106 ustawy o Policji zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających te zmianę, zaś procentowy wzrost uposażenia z tytułu zmiany wysługi lat przysługuje od dnia złożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Od powyższego rozkazu personalnego M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części, w jakiej organ odwoławczy ustalił wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku, tj. [...] lutego 2013 r. Podniósł szereg zarzutów zmierzających do wykazania, iż w sytuacji, gdy policjant składa dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat już po przyjęciu do służby w Policji, wówczas wzrost uposażenia z tytułu ustalonej na nowo wysługi lat powinien być obliczony nie na dzień złożenia wniosku, lecz na dzień przyjęcia do służby w Policji, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, stosownie do treści § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w zakwestionowanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że jeżeli udokumentowanie przez policjanta okresów mających wpływ na wysokość uposażenia nastąpi później niż w dacie przyjęcia do służby, wówczas zachodzi okoliczność przewidziana w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji skutkująca zmianą uposażenia na ten dzień. Z tym bowiem dniem policjant "posiada" wysługę lat, a kwantyfikator ten ma znaczenie normatywne. Z kolei wywody skargi kwestionujące stanowisko organu pomijają istnienie w porządku prawnym art. 101 ust. 1ustawy o Policji. Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do tego, na jaki moment policjantowi powinien być ustalony wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat zostały złożone przez funkcjonariusza już po przyjęciu do służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji naliczył skarżącemu wzrost uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie, tj. od [...] lutego 2013 r. ponieważ uznał, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta powstaje dopiero w dniu złożenia przez niego wniosku, a kwestia przedawnienia roszczenia o wypłatę takiego wzrostu uposażenia, o jakim mowa w art. 107 ustawy o Policji nie może być rozważana, skoro prawo, z którego roszczenie można wywieść nie istniało wcześniej. Stosownie do treści art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa m.in. każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia (art. 107 ust. 3 pkt 1). Z kolei w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2). W myśl § 5 ust. 3 przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4). Argumentacja przedstawiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w zaskarżonym rozkazie personalnym narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię. Wbrew stanowisku organu, roszczenie policjanta o wypłatę uposażenia w wysokości uwzględniającej wysługę lat nie staje się wymagalne dopiero z chwilą wydania decyzji na nowo określającej wzrost uposażenia na datę przyjęcia do służby, ale w dniu przyjęcia do tej służby. Już wówczas bowiem policjant, który przy przyjęciu do służby nie udokumentował wszystkich okresów zaliczanych do jego wysługi, spełnia warunki do naliczenia mu uposażenia, uwzględniającego pełną wysługę lat. To, że przy przyjęciu do służby policjant nie udokumentował wszystkich zaliczanych do wysługi okresów, nie oznacza, że nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, uwzględniającego tę wysługę. Brak wcześniejszego udokumentowania okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego naraża policjanta tylko na skutek w postaci przedawnienia roszczenia związanego z wysługą lat, co wynika z treści § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 107 ust. 3 ustawy o Policji, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa między innymi każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. M.K. występując w dniu [...] lutego 2013 r. do Komendanta Powiatowego Policji o zaliczenie do jego wysługi lat okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego, podjął właśnie taką czynność, która przerwała bieg przedawnienia jego roszczenia. Stanowisko organu, że złożenie wniosku o zaliczenie do stażu pracy dodatkowego okresu, a więc podjęcie czynności o jakiej mowa w art. 107 ust. 3 ustawy o Policji dopiero rozpoczynało bieg przedawnienia, a nie przerywało jego biegu, narusza art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji. Prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat związane jest bowiem ze spełnieniem przesłanki w postaci przepracowania określonego czasu pracy, a decyzja określająca prawo do wzrostu z tytułu wysługi ma charakter deklaratoryjny, co wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2 % po 2 latach służby i o 1 % za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20 % po 20 latach służby (....) łącznie do wysokości 25 % po 30 latach służby, a także z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się wymienione w tym przepisie okresy. Okoliczność, że policjant składa dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje tylko tym, że jego roszczenie za okres dłuższy niż 3 lata wstecz przedawnia się. Podobny pogląd na rozpatrywane zagadnienie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r., II SA/Ke 846/12 (opubl. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skoro przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia nakazuje przy obliczaniu terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat uwzględniać przepisy o przedawnieniu (tzn. art. 107 ustawy o Policji, bo tylko ten przepis wchodzi w grę), to wykładnię normy przyznającej funkcjonariuszowi prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, dokonaną z pominięciem przepisu o przedawnieniu, należy uznać za wadliwą – a takiej właśnie wykładni dokonał Komendant Wojewódzki Policji, czego wyrazem jest wywód prawny zawarty w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz w odpowiedzi na skargę, przedstawiający stanowisko organu w sprawie. Odnosząc się do poglądu organu odwoławczego, który swoje stanowisko uzasadnia treścią art. 106 ust. 1 ustawy o Policji (w myśl którego zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę) należy stwierdzić, że wysługa lat (rozumiana jako suma wszystkich okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależą uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego) jest kategorią obiektywną, zależną jedynie od tego, ile lat dany funkcjonariusz przepracował (pozostawał w stosunku służbowym, ewentualnie prowadził gospodarstwo rolne lub w nim pracował). Czym innym jest natomiast kwestia udokumentowania tych okresów. Funkcjonariusz nie składając w komórce kadrowej właściwej jednostki Policji dokumentów potwierdzających te okresy, ryzykuje przedawnieniem roszczenia, co zostało już wyżej opisane. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zaskarżony rozkaz personalny w zakresie zakwestionowanym skargą, jako naruszający przepisy prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należało uchylić. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w treści art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie, w jakim zaskarżony rozkaz personalny został wyeliminowany z obiegu prawnego, Komendant Wojewódzki Policji winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię, tzn. ustalić skarżącemu wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby, tj. [...] kwietnia 2010 r., uwzględniając dodatkowo w myśl § 5 ust. 4 omawianego rozporządzenia, że 3-letni termin przedawnienia roszczenia wynikający z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji został przerwany w wyniku złożenia przez skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r. wniosku o ponowne ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych i jubileuszowych.