II SA/Ke 846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy wypłaty st. sierż. D. P., dzielnicowemu Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji Komisariatu Policji I w K., wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, określonego na dzień 20 marca 2012 r. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że raportem z dnia 20 marca 2012 r. D. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 19 grudnia 1996 r. do 31 maja 2003 r. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji ustalił st. sierż. D. P. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 20 marca 2012 r. w wysokości 15 %. Od powyższego rozkazu personalnego policjant nie złożył odwołania i z dniem 3 lipca 2012 r. stał się on ostateczny. Raportem z dnia 14 sierpnia 2012 r. D. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie mu należności za okres 3 lat wstecz poprzedzających złożenie raportu dotyczącego zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wspomnianym na wstępie rozkazem personalnym nr [...] z dnia 10 [...], Komendant Miejski Policji odmówił uwzględnienia tego żądania powołując w podstawie prawnej przepisy art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3, § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, przytaczanego dalej jako rozporządzenie (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Rozpoznając odwołanie D. P. od tej decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustalaniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, co nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy osoba przyjmowana do służby przed datą tego przyjęcia przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat. Gdy natomiast udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W rozpatrywanej sprawie okolicznością tą jest złożenie przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie uposażenia zasadniczego (zmianę wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów). Ponadto z § 5 ust. 4 rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu (zmianie) wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, uwzględnia się przepisy o przedawnieniu, tj. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Analiza § 5 rozporządzenia wskazuje zdaniem organu, że skutek w postaci powstania przedmiotowego roszczenia powstaje z chwilą złożenia w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Z tą chwilą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W rozpoznawanej sprawie st. Sierżant D. P. złożył stosowny wniosek i przedstawił dokumenty mające potwierdzić okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat w dniu 20 marca 2012 r. W tej sytuacji Komendant Miejski Policji był jedynie uprawniony do określenia procentowej wysługi na dzień złożenia przez policjanta stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta powstaje bowiem dopiero w dniu złożenia przez zainteresowanego wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Dlatego wbrew poglądom odwołującego się art. 107 ustawy o Policji nie ma w sprawie zastosowania. Trudno bowiem rozważać kwestię przedawnienia, jeżeli prawo, z którego roszczenie można wywieść nie istniało wcześniej. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, D. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji- rozkazu personalnego oraz o wydanie pozytywnej decyzji w celu wypłacenia należności za okres 3 lat poprzedzających złożenie jego raportu dotyczącego zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym jego rodziców. W uzasadnieniu skargi podniósł, że analiza obowiązujących przepisów wskazuje, że już z chwilą przyjęcia policjanta do służby nabywa on prawo do uposażenia, w tym do dodatku za wysługę lat w wysokości uwzględniającej okres pracy w rolnictwie. Z datą więc przyjęcia policjanta do służby powstaje roszczenie o ustalenie i wypłatę dodatku za wysługę lat w wysokości uwzględniającej okresy pracy podlegające zaliczaniu do stażu pracy funkcjonariusza. W przypadku skarżącego jego prawo do uposażenia odpowiadającego przepisom prawa, jak i roszczenie o jego właściwe ukształtowanie oraz wypłatę powstały z dniem przyjęcia do służby, tj, z dniem [...] Wtedy też mógł się skutecznie domagać ustalenia dodatku w należnej wysokości oraz jego wypłaty. Prawidłowa wysokość tego dodatku nie znalazła jednak odzwierciedlenia w treści odpowiedniego rozkazu personalnego, gdyż wtedy nie dołączono odpowiednich dokumentów. Nie oznacza to jednak, że wygasło uprawnienie wynikające z ustawy i roszczenie z nim związane. Dlatego datą zmiany wysokości powinna być data jego wadliwego ukształtowania z zastrzeżeniem przedawnienia roszczeń. Roszczenia, które były wymagalne od dnia [...] do dnia 20 marca 2009 r., a więc w stosunku do których minęło więcej niż 3 lata do momentu złożenia kompletnego wniosku strony, przedawniły się. W odniesieniu jednak do pozostałych roszczeń zastosowanie znajduje art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym przerywa bieg przedawnienia każda czynność podjęta przed kierownikiem jednostki organizacyjnej uprawnionym do rozpatrywania roszczeń. Przerwanie biegu przedawnienia w dniu 20 marca 2012 r. tj. w dacie złożenia przez skarżącego stosownego wniosku oznacza, że może on domagać się pieniędzy za okres do trzech lat wstecz od tej daty. Samo złożenie wniosku ma bowiem charakter techniczny i nie może mieć pierwszeństwa przed okolicznością wynikającą z prawa materialnego. Ani ustawa natomiast, ani rozporządzenie nie zawierają przepisu, który wyraźnie by wskazywał, że wyższy dodatek należy się od daty złożenia wniosku. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga D. P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji, mimo błędnego uzasadnienia, nie naruszają prawa. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ II instancji w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie były kwestionowane w toku postępowania i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego zasadnie stały się podstawą faktyczną rozstrzygnięcia. Organy administracji obu instancji odmówiły naliczenia i wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącego z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym jego rodziców ponieważ uznały, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta powstaje dopiero w dniu złożenia przez niego wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika do stażu pracy, a kwestia przedawnienia roszczenia o wypłatę takiego wzrostu uposażenia, o jakim mowa w art. 107 ustawy o Policji nie może być rozważana, skoro prawo, z którego roszczenie można wywieść nie istniało wcześniej. Taka argumentacja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wbrew stanowisku organu, roszczenie policjanta o wypłatę uposażenia w wysokości uwzględniającej wysługę lat nie staje się wymagalne dopiero z chwilą wydania decyzji na nowo określającej wzrost uposażenia na datę przyjęcia do służby, ale w dniu przyjęcia do tej służby. Już wówczas bowiem policjant, który przy przyjęciu do służby nie udokumentował wszystkich okresów zaliczanych do jego wysługi, spełnia warunki do naliczenia mu uposażenia, uwzględniającego pełną wysługę lat. To, że przy przyjęciu do służby policjant nie udokumentował wszystkich zaliczanych do wysługi okresów, nie oznacza, że nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, uwzględniającego tę wysługę. Brak wcześniejszego udokumentowania okresu pracy w gospodarstwie rolnym naraża policjanta tylko na skutek w postaci przedawnienia roszczenia związanego z wysługą lat. Zgodnie bowiem z § 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zgodnie z art. 107 ust. 3 ustawy o Policji bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa między innymi każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. D. P. występując w dniu 20 marca 2012r. do Komendanta Miejskiego Policji o zaliczenie do jego wysługi lat okresu pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców, podjął właśnie taką czynność, która przerwała bieg przedawnienia. Stanowisko organu, że złożenie wniosku o zaliczenie do stażu pracy dodatkowego okresu, a więc podjęcie czynności o jakiej mowa w art. 107 ust. 3 ustawy o Policji dopiero rozpoczynało bieg przedawnienia, a nie przerywało jego biegu, narusza prawo materialne - art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji. Podkreślenia bowiem wymaga, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat związane jest ze spełnieniem przesłanki w postaci przepracowania określonego czasu pracy, a decyzja określająca prawo do wzrostu z tytułu wysługi ma charakter deklaratoryjny, co jednoznacznie wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2 % po 2 latach służby i o 1 % za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20 % po 20 latach służby (....) łącznie do wysokości 25 % po 30 latach służby, a także z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się wymienione w tym przepisie okresy. Okoliczność, że policjant składa dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje tylko tym, że jego roszczenie za okres dłuższy niż 3 lata wstecz przedawnia się. Wskazana wyżej wadliwa wykładnia przytoczonych przepisów prawa materialnego dokonane przez organy administracji, nie mogła jednak spowodować uwzględnienia skargi, ponieważ mimo tej wadliwości zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. W sprawie bezsporne było, że D. P. rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji z [...], z dniem [...] został przyjęty do służby w Policji i na dzień ten zaliczono mu wysługę lat w wymiarze 1 roku, 4 miesięcy i 26 dni. Następnie rozkazem personalnym tego samego organu z dnia [...] D. P. ustalono prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego na 4% stawki uposażenia zasadniczego zaliczając okres zatrudnienia w zakładach pracy wynoszący 4 lata, 1 miesiąc i 23 dni. Następnie na skutek pisemnego raportu policjanta z dnia 20 marca 2012 r., w którym zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 19 grudnia 1996 r. do 31 maja 2003 r., Rozkazem Personalnym Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] określono D. P. na dzień 20 marca 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego na 15% stawki uposażenia. Z uzasadnienia tego rozkazu wynika, że na dzień przyjęcia do służby tj. [...] do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego zaliczono 4 lata, 1 miesiąc i 22 dni pracy w zakładach pracy oraz 6 lat, 3 miesiące i 12 dni okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Łącznie wysługa lat na dzień przyjęcia do służby wyniosła 10 lat, 5 miesięcy i 4 dni, a na datę złożenia wniosku tj. na dzień 20 marca 2012r. - 15 lat, 1 miesiąc i 2 dni, w związku z czym na ten dzień ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tego tytułu w wysokości 15%. Od powyższego rozkazu personalnego skarżący nie złożył odwołania, a zatem stał się on ostateczny w administracyjnym toku instancji. Następnie raportem z dnia 14 sierpnia 2012r. D. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie należności za okres 3 lat poprzedzających złożenie raportu, dotyczącego zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. W uzasadnieniu tego wniosku policjant powołał się na zaliczenie mu rozkazem personalnym z dnia [...], do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oraz na przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzja objęta skargą w niniejszej sprawie zapadła w wyniku rozpatrzenia tego właśnie wniosku. Odnosząc się do takiego wniosku strony i faktu jego nieuwzględnienia zaskarżonymi rozkazami personalnymi Komendanta Miejskiego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji podkreślić należy, że rozkaz personalny z dnia [...], na który powołuje się skarżący, ustalający st. sierżantowi D. P. na dzień 20 marca 2012r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, po zaliczeniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, wydany został w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest wypłacenie należności za okres 3 lat poprzedzających złożenie raportu, dotyczącego zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wszelkie okoliczności dotyczące upływu terminu przedawnienia i ustalenia daty, od której organ naliczył prawo do wzrostu uposażenia w takiej a nie innej wysokości procentowej, winien skarżący podnosić w postępowaniu zakończonym wydaniem rozkazu personalnego z dnia 1 czerwca 2012r., a skoro tego nie uczynił i rozkaz ten stał się ostateczny, to ustalenia nim dokonane wiązały organ przy rozstrzyganiu wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej, ale ta kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Wynikający z art. 7 kpa obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może zatem polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych sprawach (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1223/12 i powołany w nim wyrok NSA z 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 183/06). Owo związanie organu ostateczną decyzją z 1 czerwca 2012r. wydaną w oparciu o § 5 ust. 4 rozporządzenia powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżony rozkaz personalny za zgodny z prawem; wadliwa argumentacja prawna, do której odniesienie znajduje się wyżej, nie ma bowiem ostatecznie wpływu na wynik niniejszej sprawy. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a Sąd rozstrzygając skargę w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie dopatrzył się również żadnych innych naruszeń prawa powodujących konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji, skarga podlegała oddaleniu o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.