II OSK 1261/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1179/11 w sprawie ze skargi O. G. i M. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 października 2009 r. nr OA-7144/541/14/06 w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1179/11, oddalił skargę O. G. i M. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 października 2009 r., nr OA-7144/541/14/06, w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1392/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 921/09, uwzględniający skargę O. G. i M. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Orzeczenia te zapadły w następującym stanie sprawy: w dniu 28 sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu, zwany dalej PINB, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku po byłej zlewni mleka położonego na działce nr ewid. gr. ... w miejscowości T. gm. M., której użytkownikiem wieczystym są O. G. i M. G., po czym decyzją z dnia 30 listopada 2006r. znak: PINB.IV.M.7355-14/06 nakazał O. G. i M. G. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy powyższego budynku od strony północnej, o wymiarach 4,50 x 6,00m. Organ ustalił, że inwestor w okresie od czerwca do końca sierpnia 2006 r. rozbudował przedmiotowy budynek, o pierwotnych wymiarach 9,50 x 6,00m, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Na terenie, na którym zrealizowano rozbudowę nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na skutek odwołania adresatów nakazu, rozstrzygnięcie to, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia 9 października 2008 r. znak: OA-7144/541/14/06, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r. znak: PINB.IV.M.7355-14/06, PINB wstrzymał O. G. i M. G. roboty budowlane wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na wyżej wymienionych obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2009 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego o przynależności projektanta do izby, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestorzy obowiązków tych nie wykonali, wobec czego decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. znak: PINB.IV.M.7355-14/06, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, ponownie nakazał O. G. i M. G. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej od strony północnej rozbudowy byłej zlewni mleka o wymiarach 4,50 x 6,00m położonej na działce nr ewid. gr. .. w miejscowości T. gm. M.. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją z dnia 12 października 2009 r. W skardze O. i M. G. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, na podstawie których przyjęto, iż od czerwca do końca sierpnia 2006 r. dokonali nielegalnego rozbudowania budynku po byłej zlewni mleka. Wskazali, że przedmiotowy obiekt nabyli w 2006 r. od syndyka masy upadłości Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w P., po czym niezwłocznie przystąpili do jego remontu po stosownym zgłoszeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w Przemyślu. Podnieśli, że nie byli w stanie go odszukać, jednak organ prowadząc postępowanie mógł na podstawie art. 75 k.p.a. wystąpić do właściwych archiwów celem jego uzyskania. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 921/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przemyślu z dnia 25 sierpnia 2009 r. Sąd Wojewódzki ocenił, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdzałyby, iż zapadłe decyzje powinny być skierowane do obydwu osób, w stosunku do których toczy się niniejsze postępowanie jako tych, które mają tytuł prawny do działki zabudowanej budynkiem objętym postępowaniem. Ponadto, w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły zakresu działań skarżących. Akta sprawy nie dawały bowiem odpowiedzi, jaki był zakres zgłoszenia dokonanego przez O. G. i M. G., co ma znaczenie w sprawie, bowiem w jego świetle należy dokonywać oceny wykonanych robót i dopiero na tej podstawie wypowiadać się co do ich legalności. Zdaniem Sądu, organy winny były także wyjaśnić kwestię zakresu pozwolenia na budowę z 1987r. dla Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w P. w kontekście przedłożonej przez skarżącego dokumentacji. Uchylając wskazany wyrok Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zakres przedmiotowy sprawy nie został wyjaśniony, a także art. 141 p.p.s.a. przez wydanie nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie zakres zgłoszenia dokonanego przez O. i M. G. (dotyczyło ono jedynie robót remontowych). Pozostaje to jednak bez znaczenia dla sprawy, jako że - jak wynika z oświadczenia M. G. złożonego podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 września 2006 r. - roboty budowlane przy obiekcie dawnej zlewni mleka rozpoczęte zostały w dniu 25 lipca 2006 r., podczas gdy zgłoszenie dokonane zostało dopiero w dniu 27 lipca 2006 r. Zgłoszenie nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku, z uwagi na rozpoczęcie robót przed zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. Nadto zgłoszenie owo dotyczyło jedynie robót remontowych, zaś rozbudowa obiektu budowlanego, zgodnie z art. 28 do art. 30 Prawa budowlanego, może zostać dokonana po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadnym było także nakazanie organom ustalenia zakresu pozwolenia na budowę z 1987 r., skoro udzielone zostało ono Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w P. i nie zostało przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego na O. i M. G.. Nie mogło tym samym stanowić podstawy do prowadzenia rozbudowy przedmiotowego obiektu. Bez znaczenie jest, czy budynek ten został zaadaptowany zgodnie z wymienionym pozwoleniem, skoro decyzja o rozbiórce dotyczy tylko rozbudowy budynku zlewni mleka dokonanej przez jego obecnych właścicieli w 2006 r. Również brak udokumentowania, kto jest właścicielem działki nr ewid. gr. ... nie mógł stanowić podstawy uchylenia zapadłych w sprawie decyzji, wobec oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie przed sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. W sprawie podważane są przez skarżących ustalenia co do zakresu wykonanych robót w byłej zlewni mleka, w szczególności co do rozbudowy tego obiektu oraz legalności wykonanych robót. Zdaniem inwestorów rozbudowa nie miała miejsca, a jedynie wykonano roboty remontowe, co do których dokonano skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt wynika, że zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych w budynku zlewni mleka, wyznaczając jednocześnie rozprawę administracyjną na miejscu realizowanych robót. Następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, decyzją z dnia 30 listopada 2006 r., w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, nakazał O. i M. G. rozbiórkę zrealizowanej rozbudowy byłej zlewni mleka, od strony północnej, o wymiarach 4,50 x 6,00 m. Ustalenia dotyczące rozbudowy dokonane zostały w oparciu o operat szacunkowy z daty 26 września 2005 r. z którego wynika, że powierzchnia zabudowy dawnej zlewni mleka wynosiła 59,2 m². Potwierdzeniem takiej powierzchni zabudowy jest również mapa sytuacyjno-wysokościowa wykonana w marcu 2000 roku dla celów budowy kanalizacji sanitarnej. Skarżący nabyli zatem użytkowanie wieczyste działki nr ... w T., zabudowanej zlewnią mleka, o takiej właśnie powierzchni. Natomiast w trakcie postępowania ustalono - i skarga tego nie kwestionuje - że aktualna powierzchnia budynku wynosi 84 m² /budynek ma wymiary 14,00 x 6,00 m/. Stąd też ustalenia organów dotyczące rozbudowy przedmiotowego budynku są prawidłowe. Jeśli chodzi natomiast o datę rozpoczęcia robót budowlanych, to w tym zakresie M. G. do protokołu rozprawy z dnia 12 września 2006 r. podał, że roboty, jak to określił "remontowe", rozpoczęte zostały 25 lipca 2006 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że rozbudowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Ponieważ w przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego rozbudowa nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego bez znaczenia dla oceny legalności rozbudowy pozostaje zgłoszenie dokonane przez inwestorów i brak sprzeciwu właściwego organu. Zgłoszenie nie mogło bowiem stanowić podstawy rozbudowy przedmiotowego budynku ani nie zastąpiło pozwolenia na budowę. Dokonując więc rozbudowy obiektu budowlanego inwestorzy winni legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W aktach brak jest takiej decyzji, której adresatem byliby skarżący. Jeśli chodzi natomiast o pozwolenie na budowę wydane w 1987 roku na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w Przemyślu, to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1392/10, "nie mogło stanowić podstawy do prowadzenia rozbudowy przedmiotowego obiektu, bowiem jego adresatami nie byli O. i M. G.. Nie zostało ono także na nich przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego i już z tego względu nie może być brane pod uwagę". Sąd Wojewódzki dodał, że pozwolenie na budowę z 1987 roku wygasło. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w 2006 roku), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego poczyniły trafne ustalenia odnośnie do dokonanej w 2006 roku rozbudowy bez wymaganego pozwalania na budowę. Oznacza to, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem zasadnie wszczęta została procedura legalizacyjna, co wynika z postanowienia PINB z dnia 7 stycznia 2009 r. Postanowienie to doręczone zostało skarżącym i nie było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, wobec tego zasadnie organy zastosowały nakaz rozbiórki rozbudowy, w oparciu o art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, a więc nałożonych przez organ postanowieniem, w konkretnym przepadku z dnia 7 stycznia 2009 r., stosuje się przepis ust. 1, a więc rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli O. G. i M. G., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego z niewyjaśnieniem kwestii dotyczącej charakteru prac budowlanych wykonywanych na przedmiotowym budynku oraz okresu, w którym prowadzone były prace budowlane, zaś rozbieżności w tym zakresie pojawiały się na różnych etapach postępowania; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, które nie zawiera informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie argumentów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim, a w szczególności pominięcia wniosków dowodowych, co prowadzi do przedstawienia stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano też pogląd, iż Sąd Wojewódzki nie był związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, ponieważ zakres związania ogranicza się tylko do wykładni prawa dokonanej w wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego z niewyjaśnieniem kwestii dotyczącej charakteru prac budowlanych wykonywanych na przedmiotowym budynku oraz okresu, w którym prowadzone były prace budowlane nie jest usprawiedliwiony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki oceniając stan faktyczny ustalony przez organy administracji odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, podzielając w tej materii poglądy i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku tego Sądu. Nie oznacza to jednak, że Sąd Wojewódzki przejął w całości jako podstawę orzekania stan faktyczny przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny, a tyle tylko, iż zgodził się z ocenami prawnymi ze stanu tego wypływającymi. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Sąd nie wykracza poza swoje kompetencje, jeśli ta weryfikacja zostaje przeprowadzona na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Przytoczenie przez sąd I instancji dodatkowych argumentów potwierdzających prawidłowość ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady sprawowania przez sąd administracyjny kontroli działalność administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Wskazać zaś trzeba, że Sąd Wojewódzki odnosił się do ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, a swoje oceny opatrywał wyczerpującym wywodem wskazującym na podstawy prezentowanych ocen. Nie może zatem odnieść skutku zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, związanego z niewyjaśnieniem kwestii dotyczącej charakteru prac budowlanych. To zaś, że oceny te nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej nie daje podstaw do podzielenia zasadności zarzutu. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza bowiem, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, które nie zawiera informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie argumentów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim, a w szczególności pominięcia wniosków dowodowych, co prowadzi do przedstawienia stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem również nie jest usprawiedliwiony. Odniesienie do tego zarzutu ma po części już wcześniej przedstawiona argumentacja, przede wszystkim zaś wskazać należy, że do skutecznego postawienia zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawianym zakresie dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego jest sporządzone w sposób, który nie pozwala na odtworzenie toku myślowego tego Sądu, skutkując niemożliwością kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie składniki wymagane przez dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, natomiast lakoniczność przedstawienia stanu sprawy nie stanowi sama w sobie o naruszeniu przepisu. Uwzględniając powyższe nie mógł też okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi ponieważ nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w sferze dowodowej, oceny zaś dokonane przez Sąd Wojewódzki w pełni ten stan potwierdziły. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.