III SA/Wa 2575/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Kleiber, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Mazek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy oddala skargę W dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Gminy S. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) uchwałę w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy. Uchwałą z 30 lipca 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. orzekło o nieważności powyższej uchwały z powodu orzeczenia przez to Kolegium o nieważności uchwały Rady Gminy S. z 18 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy oraz naruszenia art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości. Kolegium zauważyło, że wzór deklaracji powinien być skorelowany z metodą ustalenia opłaty, co oznacza, że rada gminy najpierw powinna podjąć uchwałę w której w sposób właściwy dokona wyboru metody ustalania opłaty i określi jej stawki, a dopiero w dalszej kolejności powinna określić wzór deklaracji. Powyższą uchwałę Gmina S. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że 23 lipca 2013 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Zauważyło, że w dniu 30 lipca 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dysponowało tą uchwałą. Skarżąca wyraziła także pogląd, iż organem właściwym do nadzoru nad uchwałą jest Wojewoda [...], gdyż uchwała ta nie dotyczy sprawy finansowej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113). Wskazała mianowicie, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna. Błędne jest stanowisko skarżącej Gminy, iż organem właściwym dla oceny legalności podjętej uchwały jest Wojewoda [...] a nie Regionalna Izba Obrachunkowa w W.. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nadzorcza Kolegium RIO dotycząca uchwały Rady Gminy określającej wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy S.. Uchwały dotyczące określenia deklaracji w sprawie opłat za zagospodarowanie odpadami komunalnymi należy tak samo potraktować, odnośnie właściwości rzeczowej, jak samą opłatę. Deklaracja ta wiąże się ściśle z opłatą. Stanowi niejako techniczny sposób poboru tej opłaty. Z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, że właściwość nadzorcza Kolegium RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Deklaracja taka zawiera dane w zakresie podstawy ustalenia opłaty oraz stawki opłaty w rozumieniu art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, użycie zwrotu "w sprawach" należy rozmieć nie tylko kwestie samej opłaty ale też i sprawy techniczne jej poboru np. deklaracji. Należy wspomnieć tylko, że sama opłata ma charakter fiskalny, co wynika wprost z treści art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Przepis ten wskazuje bowiem, że ww. opłaty stanowią dochód gminy. Podkreślono to również w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku z dnia 1 lipca 2011 r., wskazując, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie stanowiła dochód gminy, z którego gmina będzie finansowała koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (druk sejmowy 3670, opublikowany w systemie informacji prawnej LEX). Do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku przepisy Ordynacji podatkowej, a organom wykonawczym gminy przysługują uprawnienia organów podatkowych. Wskazać również należy, że uchwały w sprawie ww. opłat są przedmiotem kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych. Kolegium RIO zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Właściwość nadzorcza Kolegium RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Jak zauważono, w doktrynie analiza tego przepisu potwierdza przyjęte rozumienie "podatków i opłat lokalnych. Na tej podstawie można przyjąć, że do tej grupy świadczeń należy zaliczyć te, które spełniają dwa kryteria: 1) stanowią dochód budżetu samorządowego , 2) jednostka samorządowa ma wpływ na ich konstrukcję prawną (L. Etel [w:] Regionalne Izby Obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, red. M. Stec). W świetle art. 6k i 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, opłata za gospodarowanie odpadami ma taki charakter. Przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku daje bowiem gminie dużą samodzielność w ustaleniu stawki opłaty, a art. 6r tej ustawy wprost wskazuje, że powyższa opłata stanowi dochód gminy. Nadto podkreśla się, że sformułowane w doktrynie kryteria pozwalają w sposób precyzyjny ustalić katalog podatków i opłat lokalnych, który znaczenie wykracza poza świadczenia uregulowane w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (A. Babczuk, Komentarz do art. 11 o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX 2010). Opłaty na rzecz jednostek samorządu terytorialnego o charakterze typowo fiskalnym nie mogą być zatem utożsamiane tylko z opłatami i podatkami określonymi w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.). Każda opłata, która stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego i jednocześnie jednostka ta posiada wpływ na jej wysokość lub zasady ustalania, podlega kontroli Kolegium RIO jako danina o charakterze lokalnym. Taki sposób rozumowania potwierdził też pośrednio Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu 14.2.2012 r. (sygn.akt: Tw 24/11). Wskazał, że dotychczasowe opłaty za odbiór odpadów komunalnych z charakteru cywilnoprawnej należności za usługę, stają się opłatą-daniną publiczną na rzecz gminy, do której stosuje się te przepisy, jakie dotyczą publicznoprawnych opłat ponoszonych (na równi z podatkami lokalnymi) na rzecz gminy. Stąd objęcie tego rodzaju opłat ustawą – Ordynacja podatkowa. Z odbiorcą odpadów od właścicieli nieruchomości gminę łączą stosunki cywilnoprawne (należność za usługę) i między tym podmiotem (odbiorcą) a właścicielami nieruchomości nie występują bezpośrednie stosunki prawne. Właściciel nieruchomości ma płacić daninę bezpośrednio na rzecz gminy, a nie jak dotychczas opłatę z usługę na rzecz odbiorcy odpadów komunalnych. Z daniną (nową opłatą) przepisy art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości wiąże określone jej przeznaczenie na wyraźnie ograniczone wydatki gminy, co odbija się na budżecie gminy. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gmina winna pokrywać z budżetu koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, na które składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych czy tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto zgodnie z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 Nr 885 j.t.), w budżetach samorządowych należy z ogólnie zaplanowanych dochodów w wydatkach budżetu wyodrębnić te, których obowiązek wyodrębniania i zestawienia z określonymi wydatkami budżetu wynika z ustaw szczególnych. Powołane przepisy art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, począwszy od budżetu gminy na rok 2013, wymagają takiego właśnie wyodrębnienia dochodów z opłat na rzecz gminy i ich powiązania z odpowiednimi (dla przeznaczenia tych opłat) wydatkami budżetu gminy. Skoro tak to na podstawie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej – art. 90 ust. 2. cyt. ustawy. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 - art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Gmina zarzuciła Kolegium RIO, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z tego względu, że 23 lipca 2013 r. podjęto właściwą uchwałę nr XXVII/147/2013 w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. O powyższym Kolegium RIO zostało poinformowane przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Zatem postępowanie nadzorcze powinno, zdaniem Wójta, zostać umorzone. Odpowiadając na ten zarzut, przede wszystkim należy zauważyć, że uchwała z dnia 23 lipca 2013 r. uchylająca uchwałę z 18 grudnia 2012 r. wchodziła w życie 14 dni po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym. Zatem powstała sytuacja, że uchwała z dnia 18 grudnia 2012 r. funkcjonowałaby w obrocie prawnym i wywierała skutki prawne do czasu wejścia w życie nowej uchwały, pomimo obarczenia poprzedniej uchwały wadą nieważności. Wzór deklaracji powinien być skorelowany z metodą ustalenia opłaty, co oznacza, że rada gminy najpierw powinna podjąć uchwałę w której w sposób właściwy dokona wyboru metody ustalania opłaty i określi jej stawki, a dopiero w dalszej kolejności powinna określić wzór deklaracji. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, byłaby niedopuszczalna i z tych względów należało stwierdzić nieważność uchwały z 18 grudnia 2012 r. Odnośnie meritum, Sąd stwierdza, że uchwała z 18 grudnia 2012 r. powinna zawierać informację o ilości osób zamieszkujących nieruchomość a nie ograniczać do "osób zamieszkujących na stałe". Takie działanie jest sprzeczne z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Ponadto deklaracja wprowadziła wymóg złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Odpowiedzialność za składanie fałszywych danych odnośnie opłat, podatków wynika ex lege z kodeksu karnego skarbowego. Zatem deklaracja tego nie musiała zawierać. Z kolei klauzula o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych sprzeczna była z art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Złożenie deklaracji uprawnia organ gminy do wydania decyzji administracyjnych, tytułów wykonawczych a nie do tworzenia zbiorów ewidencyjnych z danymi osobowymi. Z kolei wykorzystanie danych osobowych przez organ ogranicza się do wykorzystania ich w trakcie postępowań administracyjnych czy też sądowych. Strona składając deklarację nie musi wyrażać na to zgody. Podobnie należy stwierdzić odnośnie zapisu dotyczącego weryfikacji danych zawartych w deklaracji. Możliwość weryfikacji danych wynika z mocy prawa. Zawarcie takiego zapisu w deklaracji jest zbędne i naruszało art. 6n ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gmin. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).