I SA/Sz 1147/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia W S A – Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi Burmistrza P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 20 czerwca 2013 r. 2013 r. w przedmiocie absolutorium z tytułu wykonania budżetu na 2012 r. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia 2 września 2013 r. Burmistrz P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr XLI/403/13 z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie absolutorium z tytułu budżetu za 2012 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Wniesiona przez Burmistrza P. skarga jest niedopuszczalna. W myśl przepisu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a." uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z cytowanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas gdy istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki (J. P. Tarno – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz" Lewis Nexis Warszawa 2004, str. 89 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Jak wskazano powyżej w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy odmawiająca udzielenia absolutorium z wykonania budżetu. Z art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielania burmistrzowi absolutorium jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Bez wątpienia, zatem burmistrz jest zainteresowany uzyskaniem akceptacji ze strony rady gminy dla wykonania budżetu. W tym znaczeniu burmistrz ma interes by rada udzieliła mu absolutorium. Ów interes nie może być jednak utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie można bowiem uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium burmistrza wpływa w sposób bezpośredni na sferę prawną osoby pełniącej funkcję burmistrza. Omawiana uchwała nie doprowadza w sposób bezpośredni (ani nawet pośredni) do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej funkcję burmistrza. Nic się w jej sferze prawnej nie zmienia, natomiast zapoczątkowane zostają procedury, które mogą, ale nie muszą, doprowadzić w przyszłości do zmian. Sama konieczność poddania się w przyszłości procedurom ocennym ze strony wyborców (w drodze referendum gminnego) nie uzasadnia uznania istnienia interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu absolutorium burmistrza i jest wpisana w sprawowanie mandatu burmistrza. Udzielenie burmistrzowi absolutorium bądź odmowa jego udzielenia nie jest równoznaczne zatem z przyznaniem temu organowi uprawnienia bądź nałożeniem obowiązku opartego na przepisie prawa materialnego. Wobec powyższego, należało uznać, że Burmistrz P. nie mógł zaskarżyć uchwały Rady Miejskiej w sprawie absolutorium z wykonania budżetu, gdyż nie miał on interesu prawnego w rozumieniu ar. 50 § 1 P.p.s.a. Ponadto podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium rada gminy nie realizuje wobec burmistrza zadań organu administracji publicznej lecz spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego gminy. Tymczasem z art. 3 § 1 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działania administracji publicznej. W § 2 pkt 1 - 8 P.p.s.a. określono zakres owej kontroli stanowiąc, iż skarga może dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia – pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie – pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej- pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu – pkt 8 . Uchwała rady gminy (rady miejskiej) w przedmiocie odmowy udzielenia absolutorium nie należy do żadnej z kategorii aktów i czynności wymienionych w cytowanym przepisie. Procedura oceny wykonania budżetu jest wieloetapowa i przeprowadzana z udziałem burmistrza, komisji rewizyjnej gminy oraz regionalnej izby obrachunkowej. Jak wyżej wskazano, nieudzielenie absolutorium nie skutkuje odwołaniem osoby pełniącej funkcję burmistrza. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Przed podjęciem uchwały w sprawie referendum rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium oraz wysłuchuje burmistrza (art. 28a ustawy o samorządzie gminnym). Decyzja o odwołaniu lub nieodwołaniu burmistrza należy do wyborców, którzy w referendum mogą ocenić całokształt jego działalności i podjąć rozstrzygnięcie, które wpłynie na jego sferę prawną, tj. dalsze piastowanie funkcji. Zdaniem Sądu, skargę do sądu administracyjnego może wnieść rada gminy na uchwałę regionalnej izby obrachunkowej, do której rada gminy ma obowiązek przekazać uchwałę w sprawie absolutorium. Uchwała regionalnej izby obrachunkowej podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. stanowi bowiem akt nadzoru nad działalnością rady gminy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.