VIII SA/Wa 610/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia D. C. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zarzutów wniesionych przez D. C., w związku z prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. postępowaniem egzekucyjnym wszczętym celem wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., znak: [...] nakazującej J. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego na działce położonej przy ul. [...] w [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. w części nakazującej J. P. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntu [...] w [...]. W związku z niewykonaniem wskazanego obowiązku, organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi postępowanie mające na celu jego wyegzekwowanie. W dniu [...] grudnia 2012 r. zobowiązany złożył zarzut do wystawionego tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] informując, iż nie jest już właścicielem budynku, który obecnie należy do D. C.. Oświadczenie to zostało potwierdzone przez pracownika organu powiatowego, który sporządził notatkę z zapisów w rejestrze gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w [...]. W związku z powyższym postępowanie egzekucyjne zostało skierowane do nowego właściciela budynku. Tytułem wykonawczym z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] organ powiatowy nakazał D. C. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr. [...] w [...] przy ul. [...]. Doręczenie wskazanego tytułu obecnej zobowiązanej nastąpiło w dniu 12 marca 2013 r. D. C. w dniu [...] marca 2013 roku złożyła pismo z dnia [...] marca 2013 roku, potraktowane przez organ powiatowy jako zarzuty do tytułu wykonawczego Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") stwierdził niedopuszczalność zarzutu zgłoszonego przez D. C. do tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie egzekucji należności niepieniężnych tj. wykonania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] kwietnia 2013 roku do organu I instancji wpłynęło pismo D. C. opatrzone datą [...] marca 2013 r., które organ powiatowy potraktował jako zażalenie na ww. postanowienie nr [...]. W piśmie tym skarżąca wskazała, iż od wydania prawomocnej decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. upłynął okres ponad 10 lat, a tym samym egzekucja ulegała przedawnieniu. Podniosła, iż 4 lata temu brat przekazał jej notarialnie działkę z naniesionym budynkiem gospodarczym, którego budowa została zakończona w 1998 r. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż na skutek nowelizacji przepisów Prawa budowlanego istnieje obecnie możliwość legalizacji budowli wzniesionej z naruszeniem przepisów. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. Uzasadniając przytoczył treść art. 33 u.p.e.a. wskazując, iż zobowiązana nie powołała się na żadną z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organ odwoławczy uznał, iż podnoszone przez skarżącą w zażaleniu argumenty pozostają bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego. Nadto podniósł, iż organ odwoławczy nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych odnoszących się do ostatecznej decyzji. Zauważył również, iż zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając mu rażące naruszenie prawa poprzez nieustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów. Uzasadniając skarżąca podniosła, iż obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się pod względem merytorycznym do zgłoszonego przez nią zarzutu przedawnienia określonego w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. oraz zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wynikającego z pkt 8 tegoż przepisu. Ewentualnie – zdaniem skarżącej – organ winien był uzasadnić brak podstaw do ich uwzględnienia. Nadto skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy winien był z urzędu stwierdzić, iż skarżąca nie otrzymała wymaganego upomnienia, co w kontekście art. 33 pkt 7 u.p.e.a. obligowało go do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność zarzutów skarżącej w związku z prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. postępowaniem egzekucyjnym. Na wstępie wyjaśnić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. w części nakazującej J. P. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntu [...] w [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2003 r. (IV SA 508/02) oddalił skargę J. P. na wyżej wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. Organ egzekucyjny uznając, że nie doszło do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z opisanej wyżej decyzji podjął czynności zmierzające do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego należy do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.). Podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji są zarzuty, których katalog zawarty został w art. 33 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wyłącznie: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, iż podstawą prawną obowiązku jest omówione wyżej orzeczenie z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. Tym samym istnienie i treść obowiązku nałożonego na skarżącą (obecną właścicielkę przedmiotowego budynku) należy uznać za bezsporne, gdyż nie to kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Kluczowe znaczenie ma jednak z punktu widzenia omawianej sprawy pismo skarżącej z dnia [...] marca 2013 r., które zostało skierowane do organu w terminie otwartym do wniesienia zarzutów od ww. tytułu wykonawczego i tak też zostało potraktowane przez organ powiatowy. W ocenie Sądu, słusznym jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż przedstawione przez skarżącą okoliczności nie wyczerpują żadnej z przesłanek wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Sąd zauważa, iż podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Tymczasem w piśmie z [...] marca 2013 r. skarżąca wskazała jedynie, iż budynku nie będzie rozbierać, bo jest ubezpieczony i od 10 lat umieszczony na planie zagospodarowania przestrzennego gminy i potrzebny, a sprawa powinna ulec przedawnieniu. Wobec takiej treści zgłoszonych zarzutów trafnie organ I instancji orzekł o ich niedopuszczalności, które to stanowisko podtrzymał organ odwoławczy. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącej organy orzekające ustosunkowały się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Okoliczność, iż budynek jest wykorzystywany i potrzebny w prowadzonym gospodarstwie, jest ubezpieczony, jak również to, iż inwestycja została zakończona wiele lat temu nie zostały wymienione w treści art. 33 u.p.e.a. i pozostają bez wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącej obowiązek dokonania rozbiórki budynku, jako zobowiązanie niepieniężne nie ulega przedawnieniu. Nie zachodzi zatem przesłana wskazana w treści art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Podnoszone przez skarżącą okoliczności zmierzające do wykazania dopuszczalności legalizacji budynku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu tym nie można bowiem dokonywać oceny zasadności wydania decyzji, będącej podstawą prowadzenia egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Okoliczności te mają bowiem charakter merytoryczny i mogą być podnoszone jedynie w postępowaniu merytorycznym, które w niniejszej sprawie zakończyło się wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 1998 roku, utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r., których prawidłowość potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2003 r. wydanym w sprawie IV SA 508/02. Podnieść także należy, iż wobec treści decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...], nakazującej rozbiórkę budynku, celem tego postępowania jest doprowadzenie do rozbiórki budynku wskazanego w decyzji, stanowiącej podstawę do wydania tytułu wykonawczego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do skutecznego wskazywania, iż zachodzi przesłanka wskazana w art. 33 pkt 8 u.p.e.a., to jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Treść obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2013 roku wynika bowiem wprost z decyzji będącej podstawą wystawienia tego tytułu. W ocenie Sądu za bezzasadny należy uznać także zarzut skarżącej dotyczący nie doręczenia jej upomnienia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Organ egzekucyjny ma obowiązek tylko jednokrotnego przesłania upomnienia. W kontrolowanej sprawie upomnienie z dnia 13 lutego 2002 r. zostało skierowane do poprzedniego właściciela J. P. (k. 77 akt adm.). Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, upomnienie to zostało adresatowi prawidłowo doręczone w dniu 14 lutego 2002 roku. Należy przy tym zaznaczyć, że upomnienie stanowi czynność poprzedzającą właściwe czynności egzekucyjne. W odróżnieniu bowiem od czynności egzekucyjnych upomnienie nie zmierza do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, lecz ma na celu nakłonienie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku dobrowolnie tak, aby wszczynanie egzekucji nie było w ogóle konieczne. Upomnienie nie stanowi zatem elementu postępowania egzekucyjnego sensu stricto. Dlatego też umorzenie wcześniejszych postępowań egzekucyjnych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie na podstawie m.in. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (k. 187 akt adm.), nie oznacza bynajmniej konieczności ponownego przesłania upomnienia w razie wszczęcia po raz kolejny egzekucji administracyjnej. Takie stanowisko zostało również przyjęte w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 252/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotna w tej mierze jest także okoliczność, iż skarżąca z uwagi na przeniesienie na jej rzecz tytułu własności nieruchomości, co do której został orzeczony obowiązek dokonania rozbiórki wobec jej poprzedniego właściciela i w tej mierze poprzednika prawnego jest następcą prawnym J. P. w zakresie orzeczonego obowiązku. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 28 a u.p.e.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynność egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku, badanych przez Sąd z urzędu, uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.