I OSK 227/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 536/13 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 536/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]Starosta [...] na podstawie art. 18 i 12 pkt 4, 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach postępowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa"), art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 651, poz. 102 ze zm., dalej "u.g.n".) oraz art. 104 K.p.a. ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod budowę III etapu ulicy [...]– ul. [...] położoną na terenie miasta [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]na rzecz uprawnionych do otrzymania odszkodowania: 1) D. W. w ½ części, w kwocie [...]zł, 2) małżonków A. i T. M., w ½ części, w kwocie [...]zł, w łącznej wysokości [...]zł, płatne jednorazowo przez Miasto i Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na inwestycję celu publicznego, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] października 2010 r., którą zatwierdzono realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie III etapu ul. [...]– ul. [...]. Wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] grudnia 2011 r., według stanu nieruchomości na dzień [...] października 2010 r. - daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen z daty sporządzenia operatu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. W. podnosząc, że decyzja ta została wydana z uchybieniami w zakresie procesowym, a przytoczone w decyzji terminy nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. W szczególności nie jest prawdą by operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie powstał [...] grudnia 2011 r. Skarżąca podniosła, że stan nieruchomości nie mógł zostać określony na dzień 27[...] października 2010 r. Ponadto wskazała, że nie jest prawdą, iż budowa spornej ulicy jest inwestycją celu publicznego. Wytyczenie ulicy z jej nieruchomości, jak i ustalenie odszkodowania jest bezpodstawne i narusza podstawowe zasady współżycia społecznego, a także zmniejsza bezpieczeństwo mieszkańców i drastycznie obniża wartość nieruchomości i ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać ten fakt. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego i uznał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że biegły, stosując przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, prawidłowo wycenił wartość działki przejętej pod drogę publiczną. Dokonana analiza rynku jak i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), a także art. 154 ust. 1 u.g.n. Zarówno sama opinia jak i późniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, co do daty sporządzenie operatu jaki i przyjętej w nim daty stanu nieruchomości są spójne i logiczne, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Wojewoda nie znalazł podstaw do zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z [...] grudnia 2011 r. Opinia w ocenie organu odwoławczego spełnia wymogi formalne z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W skardze na powyższą decyzję D. W. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w ogóle nie powinno być ustalone. Zdaniem skarżącej organy nie wzięły pod uwagę faktu, że organ I instancji odstąpił od realizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie ulicy, na który to cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że wystąpi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż stała się ona zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w mieście [...], oznaczona jako działka ewid. nr [...]. W związku z tym kontrola decyzji sprowadza się do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości i prawidłowości jego oceny jako dowodu w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowości ustalonego odszkodowania na jego podstawie, a nie jak tego domaga się skarżąca do oceny zasadności przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na inwestycję celu publicznego (ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] października 2010 r. nr [...]zatwierdzająca realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie III etapu ulicy [...]– ulica [...]). W ocenie Sądu kwestia zasadności wywłaszczenia przedmiotowej działki może być podnoszona na zasadach ogólnych, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, w odrębnym postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości ze względu na zbędność celu, dla którego została wywłaszczona. Odwołując się do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej Sąd stwierdził, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie tej ustawy z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a. Z kolei przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. zamieszczony w rozdziale specustawy drogowej dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiadało to również zdaniem Sądu, wymogowi określonemu w art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie natomiast z przepisem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy - uwzględniając ww. przepisy - prawidłowo określił wartość rynkową nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] października 2010 r., na łączną kwotę [...]zł obejmującą wartość: - gruntu działki numer [...]w kwocie [...]zł, nasadzeń roślinnych na działce w kwocie [...]zł, nakładów budowlanych w kwocie [...]zł. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła D. W. zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego tj. - art. 128, art. 129 i art. 130 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do ustalenia zasadności i wysokości odszkodowania, - art. 12 i art. 18 specustawy drogowej poprzez niewłaściwe ustalenie, że takie odszkodowanie przysługuje z uwagi na fakt, że zakładana inwestycja nie jest i nie będzie realizowana, - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak ustalenia, że nastąpiło naruszenie prawa własności, 2) przepisów postępowania mając istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy wykazano, że decyzja wywłaszczeniowa jest martwa i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Z uwagi na powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do naliczania jakiegokolwiek odszkodowania skoro inwestycja nie jest i nie będzie realizowana. W ocenie skarżącej kasacyjnie już sam fakt, że w sprawie nigdy nie było do czynienia z inwestycją celu publicznego świadczy o nieracjonalnym naliczeniu odszkodowania. Ponadto Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę naruszenia konstytucyjnego prawa własności. Warunkiem uprawnionej ingerencji w prawo własności jest wcześniejsza analiza, nawet na etapie postępowania odszkodowawczego, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu i czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Jako chybiony ocenić należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1387/10, LEX nr 952790). Jest to przepis ogólny (blankietowy) stanowiący jedynie podstawę prawną wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że strona skarżąca chcąca powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu obowiązana jest powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a. – nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami. Postawiony w ten sposób zarzut w żadnym stopniu nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały właściwej oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę i na tej podstawie prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania. Choć jak wynika z treści skargi kasacyjnej to nie wysokość ustalonego odszkodowania jest przedmiotem sporu, ale w ogóle zasadność jego przyznania. Niemniej jednak powołane w tym kontekście zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 128, art. 129 i art. 130 u.g.n. oraz art. 18 i art. 12 specustawy drogowej) także nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wymienione przepisy obu tych ustaw dzielą się na ustępy, te z kolei na punkty, przy czym przepisy specustawy drogowej są rozbudowane zawierając po 16 jednostek redakcyjnych. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano, którego z nich dotyczą zarzut kasacyjne. Jeśli skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733). To strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować środek zaskarżenia wyroku sądu wojewódzkiego w taki sposób, aby umożliwić Sądowi II instancji odniesienie się do kwestii, które miałyby być wadliwie rozpatrzone przez Sąd a quo. Nieprecyzyjne określenie podstawy kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do wadliwie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego określenia ich w samej skardze. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Wobec wadliwego skonstruowania zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia jedynie ogólnie, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tym też dniem ustanowione na nieruchomościach wchodzących w skład pasa drogowego użytkowanie wieczyste wygasa (art. 12 ust. 4d ustawy) oraz wygasają ustanowione na nieruchomościach (lub prawie użytkowania wieczystego) ograniczone prawa rzeczowe (art. 12 ust. 4c ustawy). Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 specustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Nieruchomość należąca do skarżącej kasacyjnie D. W. została przeznaczona na inwestycję celu publicznego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., którą zatwierdzono realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie III etapu ulicy [...]– ulica [...] w [...]. Konsekwencją tego było wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – drogę gminną, a następnie wydanie w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę [...] decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starostę [...] o ustaleniu odszkodowania. Zatem kwestia wywłaszczenia (pozbawienia prawa własności) nie jest przedmiotem niniejszego postępowania (nie mieści się w granicach sprawy, która dotyczy wyłącznie ustalenia odszkodowania), podobnie jak kwestia tego, czy inwestycja jest lub będzie realizowana. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że nawet na etapie postępowania odszkodowawczego możliwa jest analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego celu. Sąd I instancji nie naruszył także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że odszkodowanie, o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, przysługuje za wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.