II SA/Łd 791/13

Dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...]. B.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], odmawiającą przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem P. K.. SKO jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa), W toku postępowania ustalono, iż w dniu 25 kwietnia 2013r. L. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad P. K.. L. K. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem od dnia 1 września 2010 roku na stałe. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania L. K. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawę odmowy stanowiła treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku, gdy spełnione są łącznie wskazane w tym przepisie warunki. Organ I instancji uznał, iż skoro wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, P. K. pozostaje w związku małżeńskim, rodzice wymagającego opieki nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nadto P. K. posiada siostrę, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to te ustalenia faktyczne dały podstawę do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. K., która powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, a także zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazała, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zastąpienie dochodu z pracy zarobkowej, jaki opiekun uzyskiwał, bądź uzyskiwałby, gdyby pracował i nie zajmował się opieką nad niepełnosprawnym. Ponadto przytoczyła szereg argumentów uzasadniających twierdzenie, iż po stronie małżonka sprawującego opiekę nad wymagającym tego współmałżonkiem występuje uprawnienie do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tej podstawnie skarżąca wniosła o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie zostały spełnione wszystkie przesłanki dające możliwość przyznania L. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji błędnie przyjął, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stoi na przeszkodzie przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje jego żona, bowiem ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie, które pozostaje aktualne również po zmianie ustawy, pozwala na stwierdzenie, iż okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie występuje inna okoliczność, która nie pozwalała na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla L. K. w związku ze sprawowaniem opieki nad P. K. Mianowicie w aktach sprawy znajduje się oświadczenie P. K. z dnia 8 maja 2013r., z którego wynika, iż jego rodzice żyją, zamieszkują w Z., żadne z nich nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto w Z. zamieszkuje także siostra niepełnosprawnego, która również nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zdaniem organu II instancji oznacza to, że w analizowanej sprawie występują okoliczności wskazane w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego L. K. Nadto Kolegium stwierdziło, iż nie może odnieść się do zarzutów odwołania, które w istocie stanowią polemikę dotyczącą zapisów ustawowych, bowiem nie jest organem uprawnionym do dokonywania, w toku postępowania odwoławczego, oceny aktów prawa. Powołując się na zasadę legalizmu, wynikającą z art. 6 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, nie do niego należy ocena uregulowań ustawowych dotyczących przesłanek, od których uzależnia się możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji muszą natomiast stosować przepisy obowiązującego prawa. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wyłączenie uznania administracyjnego w sprawach o świadczenia rodzinne oznacza, że organ prowadzący sprawę ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła L. K., która podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji podnosząc, iż stosunki rodzinne reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r., nr 788), która dzieli się na trzy części zwane tytułami: Tytuł I - "Małżeństwo" zawiera przepisy od art. 1 do art. 616, Tytuł II - "Pokrewieństwo i powinowactwo" - od art. 617 do art. 1441 i Tytuł III - "Opieka i kuratela" - od art. 145 do art. 184. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w Tytule I - "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w Tytule II -"Pokrewieństwo i powinowactwo". Zdaniem skarżącej obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie, o czym stanowi art. 23, art. 27, a także art. 130 K.r.o. Skarżąca wskazała na ustalone orzecznictwo sądownictwa administracyjnego wyjaśniające kwestię przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 K.r.o. W ocenie skarżącej skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 K.r.o. Nowelizacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana ustawą z 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012r., poz. 1548) nie jej zdaniem może w sposób oczywisty dotyczyć tylko małżonka starającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób (w tym ojca i matki) starających się o takie świadczenie nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nawet przepis ten podkreśla wyprzedzający inne osoby (w tym ojca i matkę) obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem argument, że rodzice i siostra niepełnosprawnego P. K. żyją i nie mają znacznego stopnia niepełnosprawności "wypada z obrotu prawnego". Zdaniem skarżącej miałby on znaczenie wówczas, gdyby P. K. był osobą stanu wolnego. Natomiast powoływanie się przez SKO na art. 17 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 ustawy jako negatywnej przesłanki jest w istocie zaprzeczeniem owej ustawy i rozporządzenia. Jest ponadto lekceważeniem innych regulacji prawnych uchwalonych ustawami w tym stanowiskami WSA i NSA. Skarżąca dodała, iż P. K. oprócz spełnienia wszystkich warunków znowelizowanej ustawy, wypełnia też dodatkową dyspozycję ww. ustawy tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, co potwierdzono w wywiadzie środowiskowym. Skoro L. K. jako opiekun i P. K. jako niepełnosprawny spełniają wszelkie przesłanki znowelizowanej ustawy, to ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone decyzje zostały wydane z oczywistą obraza przepisów prawa materialnego, zaprezentowana w uzasadnieniach decyzji interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nie do pogodzenia z celami tej regulacji. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako u.ś.r.). Z mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2012 r., dalej jako ustawa zmieniająca), wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest z dniem 30 czerwca 2013 roku. Jednocześnie ustawa zmieniająca wprowadziła w art. 1 pkt 5 nową treść art. 17, który brzmi następująco: "art.17 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a.Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1)rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2)nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3)nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.", b)po ust. 1a dodaje się ust. 1b w brzmieniu: "1b.Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Organ I instancji powołał jako podstawę decyzji odmownej art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. uznając, że P. K. pozostaje w związku małżeńskim, zaś ani jego małżonka, ani rodzice ani siostra nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności, co wyklucza go z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy z kolei powołał jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust.1a u.ś.r., w istocie odwołując się do tych samych okoliczności faktycznych, na które powołał się organ I instancji. Organ odwoławczy przyznał, że skarżąca, jako małżonka osoby niepełnosprawnej jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak istnienie krewnych w osobach rodziców i rodzeństwa wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 17 ust.1a u.ś.r. Wykładnia art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowana w uzasadnieniach obydwu decyzji jest nie do przyjęcia. Objęcie tą regulacją także współmałżonków osoby niepełnosprawnej daje rezultat nie do pogodzenia z celami świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasadami państwa prawa i zasadami sprawiedliwości społecznej. Pozbawia bowiem prawa do świadczenia rodzinnego najbliższych członków rodziny Organ pominął milczeniem, że jednocześnie te same osoby spokrewnione, których istnienie w ocenie SKO sprzeciwia się przyznaniu skarżącej jako żonie świadczenia pielęgnacyjnego, wyłączone są z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego właśnie dlatego, że osoba niepełnosprawna, wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust.5 pkt 2b u.ś.r.). Zatem zaprezentowana przez organy w niniejszej sprawie interpretacja, aczkolwiek zgodna z literalnym brzmieniem art. 17 ust.1a u.ś.r., prowadzi do kuriozalnej sytuacji, w której żaden z członków najbliższej rodziny - ani małżonek, ani rodzice czy rodzeństwo – nie mogliby otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wykluczają taką możliwość art. 17 ust. 1a w stosunku do małżonka osoby niepełnosprawnej, zaś w stosunku do krewnych treść art. 17 ust.5 pkt 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy małżonek osoby niepełnosprawnej nie ma prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego bo niepełnosprawny ma rodziców i rodzeństwo, zdolne do sprawowania opieki, jednocześnie jednak rodzice i rodzeństwo niepełnosprawnego nie mają prawa do tego świadczenia, bo niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim. Literalne odczytanie normy zawartej a art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje, że znakomita większość najbliższych członków rodziny osoby niepełnosprawnej, która w celu sprawowania należytej opieki zmuszona jest do rezygnacji (w tym także niepodejmowania) z zatrudnienia, zostałaby wykluczona spośród uprawnionych do tej formy pomocy Państwa. Trudno przyjąć, że wniosek taki jest zgodny z zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy i celami regulacji. W ocenie sądu przepis art. 17 ust.1a należy interpretować w ten sposób, że reguluje on uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla "innych osób", wymienionych w art. 17 ust.1 pkt 4, których obowiązek alimentacyjny wynika z pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną. Przepis ten zaś nie dotyczy małżonka osoby niepełnosprawnej, którego obowiązek alimentacyjny nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Wszak z chwilą zawarcia związku małżeńskiego to w pierwszej kolejności na małżonkach (a nie na rodzicach czy rodzeństwie) spoczywa obowiązek wzajemnej pieczy, wsparcia. To małżonek w pierwszej kolejności a nie krewni zobowiązani są do świadczenia pomocy i do opieki nad współmałżonkiem. Z istoty małżeństwa wynika taka właśnie hierarchia relacji rodzinnych. Co więcej, skoro z mocy art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nawet z chwilą ustania małżeństwa obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Tym bardziej więc ta hierarchia zobowiązań alimentacyjnych obowiązuje w czasie trwania małżeństwa. To z kolei oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Poza sporem jest , że z powodu znacznej niepełnosprawności męża skarżąca otrzymywała świadczenie nieprzerwanie od 1 września 2010 roku. Jak ustaliło Kolegium, niepełnosprawność P. K. powstała przed ukończeniem przez niego 16. roku życia. Organ nie kwestionuje również, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Niewątpliwie miała taki status w dacie wygaśnięcia decyzji z 2010 roku, mocą której otrzymywała świadczenie. Oczywistym jest bowiem, że osoba, która w dniu 30 czerwca 2013 roku nie pozostawała w zatrudnieniu z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i do tego dnia miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jest osobą która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki w rozumieniu art. 17 ust.1 ustawy op świadczeniach rodzinnych. Z powyższego wynika, ze L. K. spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Błędne decyzje organów są następstwem wadliwej wykładni prawa materialnego - art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawi art. 145 ust 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy uwzględnią przedstawioną wykładnię regulacji dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. A. P.