II OSK 658/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/13 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z [...] października 2008 r. [...] na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu sprawy użytkowania warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] w W., którego inwestorami są T. i A. G. – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego, usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obr. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, umorzył postępowanie odwoławcze. Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku E. i J. B., stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]. Od ww. decyzji T. i A. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ten wniosek ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Wobec powyższego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany został do rozpatrzenia odwołania E. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r., [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i J. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r., [...]. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ponieważ organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich okoliczności sprawy. Uchybienia o charakterze proceduralnym mogły mieć istotny wpływ na błędne zastosowanie przez ww. organy nadzoru budowlanego art. 105 § 1 k.p.a. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że inwestorzy – T. i A. G. skutecznie dokonali zgłoszenia zmiany użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny, usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obr. [...]. Wbrew ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji o skuteczności zgłoszenia nie decyduje wyłącznie okoliczność jego przyjęcia przez organ architektoniczno-budowlany bez żadnego sprzeciwu. Zgłoszenie jest skuteczne wyłącznie wtedy gdy zostały spełnione przez inwestora wszystkie przewidziane prawem wymagania jakie wynikają z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: Prawo budowlane. Jak wynika z treści art. 71 Prawa budowlanego obowiązującej w dniu 24 sierpnia 2007 r., a więc w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia do właściwego organu zgłoszenia przez ww. inwestorów w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, wymagane było dołączenie do zgłoszenia m.in. opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 pkt 1); zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4); w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 71 ust. 2 pkt 6). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wszystkie z wymienionych powyżej kwestii w sprawie były sporne wobec składanych przez skarżących – E. i J. B. zarzutów. Po pierwsze, wobec podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących wykonania przez inwestorów przebudowy budynku gospodarczo-garażowego celem dostosowania do funkcjonowania jako warsztat, dla dokładnego wyjaśnienia tej kwestii spornej nie wystarczyło zgromadzić w aktach sprawy wyłącznie decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r., Nr [...], wydaną przez Burmistrza Gminy Warszawa–Wawer, lecz również projekt budowlany, który pozwoliłby na jednoznaczne ustalenie, czy rzeczywiście inwestorzy dokonali jakiejkolwiek przebudowy budynku gospodarczo-garażowego. Przedstawiona do akt sprawy kopia projektu, pt. "Projekt zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego parteru – na dwa stanowiska obsługi samochodów i sklep motoryzacyjny, piętra – na lokal mieszkalny W., ul. [...] dz. nr ew. [...], obręb [...]", nie zawiera żadnych rysunków przedstawiających dotychczasowe zagospodarowanie a odpowiadające zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r., Nr [...], dokumentacji projektowej. Po drugie, pomimo zgłaszanych przez skarżących związanych z brakiem dla przedmiotowej zmiany użytkowania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji środowiskowej organy nadzoru budowlanego obu instancji w ogóle nie odniosły się do tych kwestii. W tym zakresie wskazania wymaga, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z której treści wynika, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dokonanie przedmiotowej zmiany użytkowania zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko). Oznacza to, że w dacie dokonania przez inwestorów zgłoszenia przedmiotowej zmiany użytkowania jego skuteczne złożenie wymagało uprzednio uzyskania decyzji środowiskowej (por. art. 46 ust. 4a ustawy Prawo ochrony środowiska). Poza tym z ww. decyzji środowiskowej wynika, że dla terenu, na którym planowana jest lokalizacja inwestycji, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że do ww. zgłoszenia inwestorzy winni dołączyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, przy czym taka decyzja winna zostać poprzedzona, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 1a ustawy Prawo ochrony środowiska decyzją środowiskową. Jak wynika z twierdzeń skarżących oraz treści decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], inwestorzy nie dysponowali w dacie złożenia przedmiotowego zgłoszenia ostateczną decyzją środowiskową. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy inwestorzy posiadali lub obecnie posiadają ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej zmiany użytkowania. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji środowiskowej Nr [...] wynika, że choć inwestorzy uzyskali "jakąś" ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, która jednak miała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. Z akt sprawy jednak dokładnie nie wynika jakiego zakresu przedmiotowego dotyczyły wydawane dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania decyzje administracyjne. Organy obu instancji tej kwestii nie wyjaśniły. Na rozprawie skarżący do protokołu oświadczyli, że toczyły się odrębne postępowania dotyczące warunków zabudowy oraz dotyczące kwestii środowiskowych. Skarżący wskazali na wyrok Sądu o sygn. akt IV SA/Wa 2716/12. W wyroku tym zapadłym w dniu 18 lutego 2013 r., który stał się już prawomocny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "w dniu 15 września 2008 r., mimo że w obrocie prawnym nie funkcjonowała już decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., inwestorzy uzyskali zaświadczenie nr [...]". Ponadto wskazania wymaga, że ww. wyrokiem Sąd uchylił m.in. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]. Z wyroku tego wynika również, że SKO w Warszawie "decyzją z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...], wydaną w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchyliło własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...], jak również uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i odmówiło zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2502/07 oddalił skargę T. G. i A. G. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2007 r. nr [...]". W wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2716/12 Sąd stwierdził, że w sprawie w trybie administracyjnym w dniu [...] października 2007 r. zostały usunięte z obrotu prawnego wszystkie decyzje zmieniające decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku gospodarczego na sklep motoryzacyjny oraz piętra na jeden lokal mieszkalny na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Treść powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że w sprawie zachodzą naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej legalności zmiany sposobu użytkowania ww. budynku na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Wykrycie przez Sąd takich uchybień stanowi podstawię do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnienie powyższych kwestii, jak ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2716/12, są konieczne celem dokonania prawidłowej oceny, czy przedmiotowe zgłoszenie nastąpiło zgodnie z prawem. Organy nadzoru budowlanego winny mieć na względzie, że wynikająca z art. 4 Prawa budowlanego zasada wolności budowlanej nie jest nieograniczona, ponieważ realizacja inwestycji nawet poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego winna odbyć się pod warunkiem zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Mowa tu nie tylko o przepisach Prawa budowlanego, lecz także o przepisach z zakresu prawa ochrony środowiska oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. Taki związek Prawa budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z treści art. 71 Prawa budowlanego, który w ustępie 2. uzależnia dokonanie skutecznego zgłoszenia właśnie od spełnienia ww. wymogów. Ponadto zgodnie z jedną z głównych zasad Prawa budowlanego, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy czym ww. wymagania winny też uwzględniać zachowanie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska (por. art. 5 ust. 1 pkt 1d). Organy nadzoru budowlanego w powyższym zakresie nie uczyniły nic celem ustalenia, czy na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. inwestorzy mogą w ogóle prowadzić działalność polegającą na prowadzeniu warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego. Ponadto w sposób wątpliwy organy obu instancji wyjaśniły kwestię daty użytkowania budynku gospodarczo-garażowego jako warsztatu. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2007 r. skarżący podnosili, że w budynku inwestorów od wiosny 2006 r. do około 1 sierpnia 2007 r. prowadzone były naprawy samochodów. Tej kwestii organy nie wyjaśniły pomimo tego, że organ I instancji przeprowadzał kilkukrotnie oględziny na działce inwestorów. W tym zakresie organy obu instancji nie uzyskały od inwestorów stosownych oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz zeznań innych świadków, którzy by wskazali, czy takowy proceder nastąpił bądź nie miał miejsca przed datą zgłoszenia. A zatem w dalszym ciągu data przystąpienia inwestorów do użytkowania ww. budynku pozostaje sporna. W zasadzie wobec braku działań organu w tym zakresie można stwierdzić, że z materiału dowodowego, tj. z oświadczenia skarżących wynika, że użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego jako warsztatu miało miejsce od wiosny 2006 r. do około 1 sierpnia 2007 r. W tym zakresie organu obu instancji nie przedstawiły innego kontrdowodu. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Mowa tu o zasadzie prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasady legalizmu wynikającej z art. 6 k.p.a. oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. art. 8 k.p.a.). Po pierwsze, organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy. Po drugie, pomimo wynikających wprost z akt sprawy wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy dowolnie przyjęły, że zgłoszenie inwestorów z dnia 24 sierpnia 2008 r. było skutecznie. Brak ustaleń oraz przemilczenie w ww. zakresie muszą budzić wątpliwości co do zachowania przez organy obu instancji obiektywizmu, jak i zniweczenia budowania zaufania obywateli do organów państwa, tym bardziej że w sprawie zgłoszenie dotyczyło inwestycji, która zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wykazane powyżej naruszenia prawa procesowego oznaczają, że w sprawie co najmniej przedwcześnie organy obu instancji zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu, ze szczególnym uwzględnieniem: bezspornego ustalenia daty przystąpienia do użytkowania ww. budynku jako warsztatu; czy w wyniku zmiany użytkowania dokonano dostosowawczych robót budowlanych; oraz wiążącej oceny zawartej w prawomocnym wyroku Sądu o sygn. akt IV SA/Wa 2716/12, tj. w zakresie czy zgłoszenie zostało poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji środowiskowej i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, i w ewentualnie jakim zakresie takie decyzje zostały wydane. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. T. i A. G. wnieśli na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na nieodrzuceniu skargi wniesionej przez Państwa B., mimo braku po ich stronie interesu prawnego uprawniającego do jej złożenia (brak legitymacji skargowej), – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonych decyzji, mimo niezaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania ani naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak sprzeciwu właściwego organu nie świadczy o skuteczności złożonego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku i może ono zostać w bliżej nieokreślonej przyszłości poddane badaniu w toku innych postępowań, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. przepisu oraz zasady ochrony praw nabytych mającej źródło w art. 2 Konstytucji RP wynika, iż w przypadku braku sprzeciwu właściwego organu, traci on kompetencje do badania legalności i prawidłowości dokonanego zgłoszenia po upływie 30 dni od dnia jego przyjęcia, – art. 83 ust. 1 w zw. z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonej kontroli w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, są uprawnione do badania skuteczności i prawidłowości złożonego zgłoszenia, w sytuacji gdy organ właściwy do jego przyjęcia nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3, 4 i 5 Prawa budowlanego, co stanowi niezgodne z prawem rozszerzenie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie wnoszących skargę do WSA a w razie nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie od wnoszących skargę do WSA na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej idący zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy –- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Według art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". dla ustalenia interesu prawnego jednostki nie ma znaczenia prawnego czy postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu lub na wniosek. Przesądza o tym expressis verbis norma pierwsza zawarta w przepisie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie". Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiając przesłankę przyznania jednostce statusu strony – przesłankę interesu prawnego, nie stanowi normy samoistnej, a wymaga ustalenia na odstawie regulacji zawartej w przepisach materialnego prawa administracyjnego. To, że w art. 71a ustawy Prawo budowlane nie określono zakresu podmiotowego ochrony interesu prawnego nie oznacza, że stronami tego postępowania są wyłącznie jednostki, co do których toczy się postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku. Dla wyprowadzenia interesu prawnego istotne znaczenie ma regulacja art. 5 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 2 stanowi "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymogami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W szczególności, a zatem nie oznacza to wyłączenia z ust. 1 pkt 10 "poszanowania w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (...)". W sprawie nie podważono, że zmiana sposobu użytkowania należy do przedsięwzięcia oddziaływującego na środowisko. Nie ma zatem podstaw do uznania zasadności naruszenia art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna formalistyczna wykładnia norm prawnych, przez ograniczenie wyprowadzenia interesu prawnego tylko do norm, które zapisują ten interesem expressis verbis. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten należy rozpoznać w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 71, art. 83 ust. 1 w związku z art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zarzut naruszenia art. 71 postawiono bez uwzględnienia jednostek redakcyjnych, a zwłaszcza art. 71 ust. 7, który stanowi: "Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych". Według art. 71a ust. 1 "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (...)". Okolicznością faktyczną wymagającą ustalenia jest, czy dokonane zgłoszenie zostało w takim terminie, że wywołało skutek prawny. W zaskarżonym wyroku Sąd wyprowadził w pełni zasadnie podstawy do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie wymaga ustalenia stan faktyczny zarówno z uwagi na uchylone decyzje jak i co do zachowania wymogu skutecznego zgłoszenia sprzeciwu. Na podstawie art. 71a ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do właściwości organów nadzoru budowlanego należy ustalenie zgłoszenia w warunkach skuteczności prawnej, którą z mocy prawa wyłączona jest w przypadku gdy zgłoszenia dokonano po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie został naruszony art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenie czy jednostka działa w zgodzie z przepisami prawa w zakresie w jakim ma prawo do kształtowania swoją czynnością prawną uprawnienie nie narusza wartości demokratycznego państwa prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.