IV SA/Wa 1672/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rybaczówki wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb R., gmina B. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Burmistrz B, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przy piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. przesłał projekt decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Planowana inwestycja ma być realizowana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], wobec czego organ był zobligowany do przeprowadzenia analizy zgodności planowanej inwestycji w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanej formy ochrony. W ocenie organu realizacja planowanej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazów określonych w § 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wywiódł, że w granicy nieprzekraczalnej linii zabudowy przedmiotowej inwestycji znajdują się zadrzewienia nadwodne (przy linii brzegowej jeziora [...]). Na podstawie ortofotomap i map topograficznych zamieszczonych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal www.geoportal.gov.pl organ wywnioskował, że zadrzewienia występują niemal wzdłuż całej powierzchni linii brzegowej jeziora [...] przy którym planowana jest inwestycja. Organ uznał, że konsekwencją realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia będzie zniszczenie zadrzewiania nadwodnego, a tym samym naruszenie zakazu określonego w § 4 ust. 1 pk 3 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem zakazane jest likwidowanie i niszczenie zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ponadto, zdaniem organu realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym zakazane jest wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Organ podniósł, że zniekształcenie może polegać na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby, przerwania procesów glebotwórczych bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu natury granic rzeźby. Na terenie przedmiotowej inwestycji występuje urozmaicona rzeźba terenu, o znacznych różnicach wysokościowych. W przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego może dojść do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, a nawet jego miejscowego zniszczenia. Przyczynić się do tego może konieczność budowy fundamentów na tak urozmaiconym terenie i brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Organ podkreślił jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania odstępstwa od wyżej wskazanych zakazów, określone w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił również zarzutów A. F. podniesionych w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczących: braku możliwości wypowiedzenia się strony postępowania co do materiału dowodowego, naruszenia konstytucyjnego prawa własności nieruchomości oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jak również szkody w zadrzewieniach wyrządzonej przez bobra oraz informacji o możliwości powstania we wsi R. inwestycji polegającej na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. § 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Pojezierza [...]. Uzasadniając skargę A. F. podniósł, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że planowana inwestycja trwale zniekształci rzeźbę terenu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że nie można kwalifikować jako uszkodzenie lub przekształcenie obszaru czy zniekształcenie terenu prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. Dalej, skarżący wskazał, że na terenie planowanej inwestycji nie ma żadnych zadrzewień i inwestycja nie spowoduje ich likwidacji. Protokół Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r., którego organ nie załączył do materiału dowodowego zawiera informację o niszczeniu drzew oraz uszkodzeniu skarpy w obszarze jeziora [...] przez bobra europejskiego, także w obrębie planowanej inwestycji. Drzewa te są widoczne na portalu www.geoportal.gov.pl gdyż przedstawiają stan na 2011 r. Niezrozumiałe dla skarżącego jest również milczące stanowisko organu w kwestii zachowania proporcji ochrony środowiska podczas uzgadniania przez organ planowanej budowy rybaczówki oraz funkcjonującej megażwirowni w tej samej miejscowości. W konsekwencji A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rybaczówki wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie R., gmina B. Wobec tego, że planowana inwestycja realizowana ma być na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], organ wydający decyzję o warunkach zabudowy – Burmistrz B., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie tej inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 4 w związku art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, a zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić na zasadach określonych przepisami prawa. W niniejszej sprawie organem właściwym w odniesieniu do innych obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, natomiast stosownie do treści art. 60 ust. 1a u.p.z.p do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się również art. 53 ust. 5b i 5c tej ustawy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei, w myśl art. 53 ust. 5c powołanej ustawy, niewyrażenie stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Podkreślić należy, że wskazany w przepisie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. termin do wyrażenia stanowiska w sprawie jest terminem materialnym. Termin materialny to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (zob. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 6 wyd., Warszawa 2004, str. 320). Termin wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, który rozpoczyna bieg w dniu doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi pierwszej instancji. W przypadku braku stanowiska organu w myśl regulacji normatywnych, przyjmuje się, że uzgodniono decyzję pozytywnie. Ponadto podkreślić wypada, że przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. ma charakter szczególny w stosunku do uregulowań ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 106 § 3 i § 6 kpa i jego treść w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że wskazany 21-dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym, a postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w trakcie jego trwania, bez możliwości jego wydłużenia, nawet ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 169/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo można wywieść, że ustawodawca regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek Burmistrza B. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. w dniu 6 czerwca 2012 r. (po uzupełnieniu niekompletnego wniosku z dnia 23 kwietnia 2012 r., który wpłynął do urzędu w dniu 18 maja 2012 r.). Zatem termin, określony w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 6 czerwca 2012 r. i upłynął w dniu 27 czerwca 2012 r. Tymczasem organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc po upływnie ustawowego terminu do jego wydania. Z uwagi na upływ 21 - dniowego terminu od dnia otrzymania projektu decyzji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem niewyrażenie stanowiska w ww. terminie uznaje się za uzgodnienie projektu decyzji, a zajęcie stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ odwoławczy również nie dostrzegł upływu terminu do zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie, a tym samym wadliwości zaskarżonego postanowienia organu I instancji i nie skorzystał z uprawnień przewidzianych przepisami prawa. W ocenie Sądu wraz z upływem powyższego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, a rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczą one bowiem sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia, co z kolei stanowi podstawę do uchylenia obu zaskarżonych postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Bez znaczenia dla dokonanej powyższej oceny pozostaje okoliczność, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. pismami z dnia: 25 czerwca 2012 r. oraz 24 lipca 2012 r. poinformował strony postępowania o podejmowanych czynnościach i niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 § 2 k.p.a.). Termin określony w art. 53 ust 5c u.p.z.p. jest terminem zawitym, który nie podlega ani wydłużeniu ani przywróceniu, a powołany przepis jest regulacją o charakterze szczególnym i wyłącza przepisy k.p.a. (w tym art. 106 § 3 k.p.a.). Przyjmując, że postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji zostało wydane po upływie terminu do jego wydania, zbędna stała się ocena zarzutów skargi, albowiem brak było podstaw do wydania odmownego uzgodnienia, a przedłożony przez Burmistrza B. projekt decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niniejszej sprawy uważa się za uzgodniony. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.